乡村“人口减少、面积增大”悖论探析

　　截至2014年，我国城镇化率已达54.7%，大量农村人口持续不断地向城市转移。从理论上讲，伴随着人口的流出，村庄应该逐渐缩小，但实际上村庄规模却以“摊饼式”和“沿路爬”的方式加速扩大。自1978年以来，我国乡村人口数量减少约1.5亿，而新建住宅面积却累计增加约3400万亩，并且仍以每年150万亩左右的速度扩大，乡村呈现出“人口减少、面积增大”的反常现象，这不仅会阻碍城镇化的健康发展，也会对国家粮食安全和生态环境造成不利影响。

　　城市履行“以城化农”责任弱化和缺失，致使农业转移人口市民化遭遇制约；必须加大城乡统筹力度，让城镇化进程真正成为农业转移人口市民化的进程

　　“人口减少、面积增大”悖论之所以产生，在于城镇化进程中理应扩大的城市与不该扩大的农村同步扩大。一个时期以来，城市实现了资源高度集聚、规模快速扩大，但其吸纳农业转移人口在城市落户、转为市民的任务却并未完成，城市责任的缺失，使农民工既不能把城市作为自己的家，也不敢放弃农村的宅基地和房屋，主要表现在：一是城市留下了人口红利，送走了人口负债。我国进城农民工的年龄主要集中在18—45岁之间，45岁以上的农民工已经供大于求、就业机会递减。而在落户政策上，城市主要吸纳了“大商大学大兵”和因土地征用而市民化的城中村、城郊村农民，而主要从事制造业、建筑业和传统服务业的农民工则“进而不落”。这种情况实际是把人口红利留在了城市，人口负债则送回了农村。如果城乡之间再形成红利与负债的二元分割，将成为我国全面建成小康社会和跨越中等收入陷阱的又一道“鸿沟”。二是城市接纳了公共资源，未做到服务共享。近年来公共资源配置向城市倾斜，城市基础设施和公共服务进一步提升，但由于城乡基本公共服务制度衔接不到位，2.7亿进城农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面全面享受城镇居民的基本公共服务，农民工“边缘化”的社会地位未能改变，农民工的农民帽子未能摘掉，仍被视为城市的“过客”。三是农民以“空心化”的村庄作为应对城市排斥的“可持续生计”。由于宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本，使农民更倾向于尽可能多占宅基地，同时由于流转限制，进城农民工不能通过让渡宅基地实现财产权益，导致宅基地长期空置。有关研究表明，约90%的农民工希望进城定居后能保留承包地和宅基地，农民工把保留承包地作为最后的保障和“可持续的生计”，把宅基地作为自己最终的安身之地和可依赖的不动产，在城市挣钱后又要回乡建房，使村庄呈现出“人口减少，面积增大”的“逆向扩张现象”。

　　“双扩大”问题的解决，需要城市负起责任，按照统筹城乡发展的思路，以解决“三个1亿人”问题为切入点，坚持以城带乡、以工促农，真正实现城市化“化”农民为市民的目的。一是要强化输入地政府属地市民化责任，推进城镇基本公共服务全覆盖。流入地省级政府应承担起教育、医疗等公共服务均等覆盖城镇常住人口的责任，流入地市政府应承担起公用设施运行责任及保障性住房补助、公共卫生、就业服务、社会救助等地方性公共事项支出责任。超大城市、特大城市应把握好控制人口规模与市民化之间的平衡，尽可能将具备条件的农民工转为市民，即便无法实现市民化，也应以居住证为载体提供相应的基本公共服务，并逐步建立对流出地政府或长期在流入地就业农民工的利益补偿机制。二是要进一步深化户籍制度改革。2014年出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》对打破二元户籍制度、弱化依附在户口背后的不公平是一次大的进步，但仍属过渡性、阶梯式改革。大城市尤其是特大城市出台的落户制度，仍属偏好高端人才型，农民工落户门槛虽然分了阶梯但实质上却抬高了。大城市应以更为积极的姿态分层推进农业转移人口市民化，防止出现城市大、中、小与人口素质及收入高、中、低相对应的结构性矛盾，从而带来新的不平衡。三是要加快土地制度改革。要统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，着力构建统一开放、竞争有序的建设用地市场体系，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。要拓展城乡建设用地增减挂钩试点，扩大统筹范围，确保耕地数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。推进建设用地指标与农业转移人口市民化挂钩，使新增的以及宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让农民带着资产进城。

　　农村集体建设用地“集而不约”、房屋“建而无序”、土地“管而无力”，是“人口减少、面积增大”悖论形成的历史和现实因素；必须科学规划村庄建设，加快完善土地法规，加大执法监督力度

　　村庄布局不合理与无序建设，有其历史和现实的原因。一是村庄住宅布局有其自然性和历史性。受传统生产方式和居住观念影响，农户长期习惯于以自然院落的形式分散居住，民房随意选址，布局交错混乱。20世纪90年代前，国家对乡村建设没有编制规划要求，村庄建设处于自发状态。虽然1992年国家开始编制乡镇土地利用总体规划，但受重城轻乡思想影响，农村规划投入偏少，缺乏前瞻性，宅基地、空闲地、生活生产辅助用地同其他农地混杂，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。二是村庄呈现外延式扩张状态。一种是“沿路爬”的线性扩张，公路通到哪里，新房就建到哪里。土地变更调查卫星拍照显示，农村自建违法用地多数分布在县乡公路两侧和城乡结合部。另一种是“摊饼式”块状扩张，新建住宅不断向村庄外围的耕地延伸，加之缺乏有效的及时跟进治理措施，建新不拆旧，村落呈现空心化、空废化。三是“一户多宅”“破线超标”多发。《土地管理法》明确规定，农民一户只能拥有一处住宅，但在实际中各地都不同程度地存在“一户多宅”“破线超标”现象。全国第二次土地调查数据显示，我国农村村庄用地人均达到240平方米，超过了国家标准的上限。四是执法部门对农村建房“管而无力”。农村建房审批涉及国土、城乡规划等多个管理部门和当地乡镇政府，在建筑控制管理方面存在着诸多问题，致使无序建房没有得到应有的管制。《土地管理法》《城乡规划法》《公路法》虽然明确了违法建房可以拆除的条件，但是在具体操作中，拆除房屋需要提交法院执行，由于涉及农村土地的纠纷容易引起农村信访问题，法院一般不予受理。

　　城镇化的加速推进，城增村减是必然趋势。破解土地“村庄化”问题，既要合理规划村庄布局，又要加强土地管理。一是科学规划引导村庄有序建设。根据土地利用总体规划，科学确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，科学确定生产、生活、服务各区块的区域布局与建设规模，抓好村庄布点规划、村庄整治和建设规划、农民集中居住区规划，引导村庄有序建设、集约发展。二是加快完善土地政策法规。现行《土地管理法》实施以来，配套法规建设虽然取得了长足进展，但是随着新型城镇化的探索实践，我国现有的法律法规已不能适应形势的发展变化。目前，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。要依据《土地管理法》加快对集体建设用地流转和土地征收制度改革的立法工作，逐步制定《土地利用规划法》《土地用途管制法》及《土地监察法》等法律法规，进一步完善农村土地法律体系。修订完善农村宅基地管理规章制度，健全土地用途管制制度，严格宅基地审批程序，明确无序超标建房、闲置土地具体惩罚措施，在政策法规层面为开展土地执法提供依据。三是加大土地执法部门监督管理力度。强化监督管理手段，综合运用行政、法律、经济途径管理农村建房，开展农村土地综合整治，有效治理“空心村”、无序建房等问题，推动农村土地高效合理利用。

　　我国家庭结构由传统的追求“四世同堂”“三世同堂”向家庭规模小型化、家庭结构核心化转变，对土地形成刚性需求；必须顺应家庭结构变化和代际分割趋势，积极完善公共服务设施，大力发展养老事业

　　改革开放以来，家庭规模小型化越发成为城乡家庭结构变化的重要特征。一方面，家庭结构的变化对建设用地形成刚性需求。从我国家庭人口数的变化和分布看，1982年在家庭总户数中所占比重前三位的依次为5人及5人以上户、4人户、3人户，从1990年至今，家庭总户数中所占比重前三位的演变成3人户、2人户和1人户。这在很大程度上说明，核心家庭、空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等正在成为城乡家庭结构的重要形式。由于住房是每个家庭的安身立命之所，是人类生存、发展和享受的重要资料，对住房的需求带来了建设用地规模的扩大。另一方面，农村人减户不减使村庄“畸形”扩大。在我国农村人口变迁中，实际居住人口在减少但家庭户数不减反增。现行的《土地管理法》确立了宅基地收回制度，但对收回的具体政策界限、收回程序、补偿标准却未作相应规定，导致农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用基本为零。特别是随着近年来出现的“逆城市化”和农村宅基地变“热”，使农村宅基地的退出更是难上加难。

　　破解由家庭结构转变带来的“双扩大”问题，应顺势而为、重在疏导。一是在城市通过推进房地产市场健康发展和保障房建设解决供需矛盾。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极引导房地产市场调结构、保刚需、促改善、稳增长，满足居民多层次的市场需求；同时根据家庭结构变小的趋势，调整优化住房结构面积，推进集约开发。要完善基本住房保障体系，积极为在城镇稳定就业的外来务工人员提供公租房，使住房保障覆盖广大农民工。二是在农村要加强疏导和管理。由于宅基地确权在即和建设用地指标紧缺，近年来宅基地审批处于停办状态。但农村青年面临着结婚成家带来的刚性需求和宅基地热带来的“蝴蝶效应”，出现了通过私自调整承包地或私下买卖转让沿路承包地违规乱建乱占问题。对此，要加强引导，将新生代农民工回乡建房引导到在城镇购买住房，同时加强对农村土地的管理和新建乱建的依法治理。三是大力发展城乡老龄事业。目前我国已经进入老龄化社会，但从城乡人口分布看，农村老龄化要高于城市老龄化。按国际劳工组织的划分，一个国家和地区45岁以上劳动力占总劳动力比重在15%以上为老年，目前我国50岁以上的农业就业人员占到32.5%，已经远超国际标准，农业劳动力老龄化问题严重。要大力发展养老事业，开展老年人住房反向抵押养老保险试点，形成老年人住房的市场化退出机制。特别要高度重视农村养老事业，推进新型农村社会养老保险制度试点，逐步建立政府为孤寡、贫困、高龄老年人购买养老服务制度，适时探索宅基地转让与农村养老挂钩办法。