制约我国种业发展的突出问题及政策建议

　　种业是农业产业链的源头，是国家战略性、基础性核心产业，在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不可替代的作用。我国农业科研院所进行企业化转制以来，种业取得了较快发展，在提高粮食单产、保障国家粮食安全，促进种子出口、提升国际竞争力等方面取得一定成就。但我国种业转型发展还面临很多问题，亟须引起重视，采取有力措施，促进我国种业健康快速发展。

　　我国种业发展面临的突出问题

　　（一）公益性、商业性育种界线依然模糊

　　近年来，我国出台一系列文件，在实现事企脱钩，促进种业公益性、商业性科研分离方面取得一定成效。但从调研看，公益性、商业性育种活动依然混淆。一方面，农业科研机构仍然进行商业性育种。部分农业科研机构育成品种之后，就卖给一些小微企业，投入市场，获取收益，对同类商业育种企业形成低价冲击，降低了企业研发积极性。另一方面，改制后的大部分企业在研发方面高度依赖原单位。大部分种子企业都是依托农业科研机构成立，对科研机构的依赖短期内难以改变。

　　（二）企业研发投入少、创新能力弱

　　当前跨国种业公司研发投入力度很大，一般占销售额的10%—30%，美国孟山都公司2014财年研发投入占销售额的10.7%，约17亿美元？相比之下，我国种业公司研发投入偏低，2014年我国种业企业前十强研发投入合计仅占销售额的4.7%，只有5.1亿元，不到孟山都公司的5%？部分大型企业研发投入极低，敦煌种业研发投入只有755.42万元，仅占销售额的0.6%？

　　从研发力量看，先正达公司科研人员有5000多人，我国种业企业前十强科研人员合计只有1694人，不到先正达的三分之一？部分中小企业研发能力更弱，据调研，湖南省部分种业公司研发人员不到10人，有些刚刚改制的种业公司，甚至没有研发人员，完全没有研发能力？

　　（三）传统育种模式效率极低

　　我国大多数企业尚处于传统育种阶段，传统封闭式小规模育种必然带来低效率问题。我国种业企业、科研院所一般都是依靠数个育种专家及其带领的小团队，进行“家庭作坊式”育种，育种团队之间也缺乏合作和交流。小规模育种能够测试的品种极其有限，获取优良品种只是偶然事件。我国育种专家不少，团队也多，但培育出的有竞争力品种不多，效率很低。

　　国外成功经验表明，高效率的育种模式应该是大规模、分工协作的现代化商业育种模式。测试规模足够大，就能够把选育出优良品种这个偶然事件变成必然事件。并且，测试规模越大，结果也就越可靠，选育出的品种也就越优秀。依靠现代商业化育种模式，国际种业巨头可以培育出极具竞争力的商业化品种。

　　（四）小规模制种导致种子质量低成本高

　　我国制种基地分散、规模很小，种子生产以一家一户为主。大多数企业采取向农户提供父本、母本种子，由农户种植、管理、收割，企业再向农户收购的方式制种，种子生产机械化、规模化、集约化、标准化程度很低。

　　家庭式制种模式难以保证种子质量。在种子栽培环节，难以达到严格隔离和单品种成片种植要求，容易受到外来花粉的污染，产生生物学混杂退化，导致品种纯度下降。在播种、栽插、收获、脱粒、运输、晾晒、储藏等各个环节均可能发生机械混杂，降低种子质量。

　　家庭式制种模式难以降低种子生产成本。我国种子生产机械化水平很低，种子种植、施肥、打药、收割等环节主要靠人工完成。近几年我国农业劳动力成本大幅度上涨，逐年推高种子生产成本。据调查，杂交水稻制种成本更高，父本、母本必须严格分开播种、管理、收割，需要支付大量人工成本，企业不堪重负。

　　（五）品种审定制度不利于新品种研发推广

　　品种审定制度为我国种业发展作出了很大贡献，但也存在一些不容忽视的问题。第一是科研与市场脱节，第二是留下了寻租腐败空间，第三是把风险留给了种植户和政府，第四是不利于新品种推广。

　　（六）知识产权保护水平偏低

　　我国种业知识产权保护尚停留在UPOV（《国际植物新品种保护公约》）78文本阶段，保护水平很低。比如，新品种审定过程中，需要对参试品种进行DNA指纹检测，只要基因检测存在2个以上点位差异，即可认定为具有特异性，是个“新品种”。这造成品种之间差异很小，同质化品种多，种子被改良侵权的可能性很大。企业反映，一旦研发出受欢迎的优良品种，市场上很快就会出现一系列衍生品种，知识产权难以得到有效保护。业界普遍反映，UPOV78文本保护范围很窄，新品种审定标准偏低，对原创品种的保护力度不够。

　　相比UPOV78文本，91文本对品种权的保护期限更长、保护条件也更严格，尤其是权能也更广泛。UPOV91文本不仅对原始品种加以严格保护，而且对有关收获材料、依赖性派生品种等都加以严格保护，扩大和强化了原创育种者的权利。

　　与UPOV91文本相比，UPOV78文本品种权权能设计比较简单。这损害了育种者应有的权益，不利于研发创新。

　　（七）难以“走出去”建立起全球育种体系

　　近几年，我国出台一系列政策促进种业“走出去”，并取得一定成效。根据农业部统计，2014年我国种子年出口总额已经超过3亿美元。但总体上看，我国种业企业在国际种子市场所占的份额很小，种业“走出去”还面临诸多障碍。第一是种子适应性差。国内生产的种子难以适应国外气候。第二是种子成本高。种子成品出口国外，仓储、运输等物流成本很高。第三是种子质量不稳定。种子经过长途运输，包装破损率较高，容易发热霉变，降低种子质量。第四是出口手续繁琐。我国种子出口要经历国内和进口国双重检验检疫，不同企业、不同品种、不同批次都要分别进行检验检疫，延长了种子出口时间，有时候甚至错过播种季节。第五是种质资源管控严格，不利于发展境外育种。我国对种质资源管控非常严格，企业难以利用国内优质种质资源选育适合当地的优良品种，与很多国家希望引进能在当地直接繁殖的亲本种子、进行本地化生产的要求不相适应。

　　对策建议

　　（一）进一步厘清公益性与商业性育种的边界

　　首先是明确公益性与商业性育种内涵，分别建立起公益性、商业性育种项目指导清单，厘清公益性与商业性育种的边界。其次是进一步明确公共科研机构的研究职责与范围，要求受国家财政支持的科研机构及大专院校只进行基础性、公益性研究，退出商业化科研活动，逐步实现其向重大基础性、公益性研究的转变。第三是坚持培育企业为商业性育种主体。企业作为研发主体有必然性。美国1950—1982年公共部门植物育种应用研究投入年回报率为45％，而种子公司回报率高达90％，公共部门植物育种研发回报率要远远低于种子公司的回报率。事实上，早在上世纪八十年代末，美国企业就超过公共部门成为植物育种投入主体。应明确规定把应用性研究交给企业，提高企业商业化育种积极性，提升企业科研创新能力。

　　（二）培育大型现代种业企业、提高行业集中度

　　上世纪末以来，世界种业市场集中化趋势日益明显。当前，全球前十大种业公司的销售额占全球市场比例超过70％，前三大种子公司（孟山都、杜邦—先锋、先正达）的比重超过了50％。部分发达国家种业市场集中度很高，行业效率极高。反观我国，种子企业数量众多，行业集中度很低。截至2014年年底，种业企业尚有5200家，前10强种业企业销售额只有110．1亿元，不到种业市场的20％。可见，种业发展必须大力提升企业实力和市场竞争力。建议：一是进一步严格种子企业准入限制，提高进入门槛。二是加强对现有种子企业资质的全面定期审查，按规定、按标准淘汰不合格企业。三是鼓励引导种子企业加快兼并重组步伐，引导各种科技资源和创新要素向大型企业集聚，打造大型现代种业企业。

　　（三）大力建设适应商业化制种模式的生产基地

　　我国“千家万户”制种模式已经不适应商业化制种的需要，必须建立起一批标准化、规模化、机械化、集约化、适度规模的制种基地，解决家庭式制种问题。国家要加大对现有国家级制种基地市县的支持力度，切实把补贴落实到种子生产基地的土地流转、土地整治、水电路等基础设施建设上。应再建一批后备制种基地，为种业发展提供有力支撑。种子生产具有适度规模的特点，气候合适、土地相对集中的乡镇、村就能够承担制种任务，建议有条件的地方设立制种大镇（乡）、大村，加大财政支持力度，推动土地整理和适度规模经营，建设后备制种基地。

　　（四）改革品种审定制为备案登记制

　　深化种业体制改革，应充分发挥市场在种业资源配置中的决定性作用。建议逐步以备案登记制取代现行的品种审定制，让企业成为研发的责任主体。一方面，在现行的品种审定制继续执行的过程中，应加大品种审定责任追究力度。品种审定把关不严，导致大面积非正常减产的，参与评审的委员应负相应的责任。另一方面，将具备实力、能够承担起种子推广风险的大型种业企业纳入备案登记制试点范畴。“谁登记、谁负责”，由品种登记者承担种子推广带来的全部风险。试点实行一段时间后，逐步分批将符合要求、具备实力的企业纳入备案登记制范畴。实行备案登记制之后，相关行政管理部门主要职能则转变为完善相关制度，加强市场监督管理，健全保障体系。

　　（五）尽快加入实施UPOV公约91文本

　　UPOV91文本对成员国提出了更高要求，一旦加入将对我国种业产业，乃至整个农业产业产生一定的冲击。但应清楚认识UPOV在国际植物新品种保护中的核心地位，加入实施UPOV91文本，将对提高我国企业自主创新能力，促进我国融入植物新品种保护国际环境，引进更多优质新品种，推进国际交流合作发挥重要作用。应积极适应新形势、新变化，尽快启动我国《植物新品种保护条例》等相关法律法规的修订和完善工作。分阶段、分产业、分项目缩小与UPOV91文本的差距，逐步实现从UPOV78文本向91文本的平稳过渡。

　　（六）多措并举促进种业“走出去”

　　实施种业“走出去”战略，统筹利用两个市场两种资源，将当前纯粹种子出口逐步转变为技术出口，采取就地育种、就地制种、就地销售、就地开展售后服务的办法，提升我国种业的国际竞争力。一是应建立各主管部门之间的协调机制，进一步简化种子出口行政审批手续，缩短审批时限。二是建立种业出口协会，加强行业自律，完善企业之间的利益协调机制。三是规范种质资源出口管理。制定配套政策与管理措施，在不损害国家利益的前提下，允许普通亲本种质资源出口。支持企业利用我国种质资源，结合当地种质资源，发挥互补优势，选育适合当地生产应用的优良品种，加快品种本地化。四是规范管理技术输出。对我国具备优势的种子技术，分门别类建立技术出口实施和管理办法，做好专业技术保护工作，结合种质资源保护，建立起由我国控制关键技术和种质资源的境外制种基地。