尽快实现农村土地使用权长期化

　　1998年7月10日，中改院农村土地政策研究课题组向中央及国务院有关部门和领导提交了此建议，正值党的十五届三中全会筹备期间，立即引起了有关领导人的高度重视，起草三中全会《决定》时参考了此文，并直接采用了"赋予农民长期而有保障的土地使用权"这一重要观点。

　　我国农村从1984年开始的第一轮土地承包15年不变的期限，目前已陆续到期。许多地方按照中央的精神，正在开展"延长土地承包30年不变"的第二轮土地承包工作。中央关于"土地承包期30年"的政策，是加快农村经济改革，长期稳定农村政策的重大举措。目前，我国农村土地制度改革和建设又到了一个新的历史关节点上。如何在第二轮土地承包中把中央关于"集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策"具体化，尽快实现农村土地使用权长期化，并且采取有效措施切实保障农民的土地权益，稳定农民的长期预期，是关系到我国农村经济可持续发展和社会长久稳定的关键性问题。

　　一、稳定农民土地经营预期是解决我国农业和农村经济发展矛盾的关键所在，实现土地使用权长期化势在必行

　　1、家庭联产承包责任制事实上的不稳定运行，已经成为制约农业和农村经济发展的重要因素，应当尽快赋予农民长期而有保障的土地使用权。

　　新中国成立以来，我国农业和农村经济发展一直为三个基本性矛盾所困扰：一是人地矛盾带来的农产品供给压力；二是农民多而穷，就业机会少，农民收入难提高；三是农业基础薄弱，投入少，农业发展后劲不足。1978年改革开放以来，通过农村生产关系的变革，其实质是农村土地制度尤其是土地使用制度的变革，极大地提高了农民生产积极性，农产品供给大为改观，农民收入显着提高，农业长期投入增加，农业发展后劲增强。不仅三个基本性矛盾得到有效缓解，而且对中国经济和社会转型带来极其深刻的影响。由此，"集体土地实行家庭联产承包制度"长期不变赢得了中央政策层面的充分肯定。但是，由于对家庭联产承包责任制适应性和生命力的认识产生分歧以及利益驱动引发的实际操作中的偏差，导致事实上家庭联产承包责任制在一些地区的不稳定运行和蜕变：(1)自80年代中期以来便产生了对家庭联产承包责任制能否适应现代社会化大生产的怀疑，并且逐步发展成为为改变所谓"规模不经济"、"土地分割零碎"、"狭小的土地与现代化生产不适应"等矛盾的现实行动。

　　于是，在"适度规模经营"的过程中，某些地方出现了土地"归大堆"、统一经营的倾向。

　　(2)土地承包期限短而不确定，中央关于稳定家庭联产承包责任制的有关政策没有完全有效地得到执行。大多数地区农民土地使用权没有书面合同或者没有在合同中具体的描述。抽样调查表明：仅仅有13%的受访农户有承包土地的书面合同；不到1%的农民有土地使用权证；有些地方确实有书面合同，但合同的内容相当不完备，无论从法律上还是技术上都很粗糙。(3)因人口变化对土地进行的周期性调整极大地侵犯了农户土地使用权。调查表明，从1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。(4)从所谓规模经营的需要出发重新回归的农业生产集体经营，包括"合作农场"、"集体农场"、"公司+农户"等不同做法，使承包制发生蜕变。与此同时，农民土地使用权益还要受到乡村权力人物随意"中止合同"、"集体出让、租赁"、"收回土地使用权重新高价发包"等多种形式的侵害。(5)国家、集体、农民之间的分配关系未理顺，农民负担过重，土地收益严重流失，直接影响了农民经营土地的预期。在没有权益保障的情况下，规定土地承包期限的长短是意义不大的。上述情势使农民对中央再延长30年不变的政策产生了疑虑，土地制度变革的前途不明朗，影响了农民的预期。如果不对农村经济体制尤其是土地使用制度进行彻底改革，长期稳定和保障农民的土地使用权，有可能由此而加剧农村经济发展的各种矛盾，对此应当有清醒的认识。

　　2、土地权利的期限、广度和确定性是影响农民是否对土地进行长期投资的关键因素。

　　延长土地承包期限，拓展农民土地使用权内涵，并给予制度确认和法律保障是农村土地　　制度改革和建设的方向。各国的经验证明，在任何一种土地制度下，有保障的土地权利对于经济发展都是非常重要的。我国农业和农村经济发展的关键在于促进农业投资增长，从而提高土地产出率，保障农产品供给和农民收入稳定的增长。我国长期处于社会主义初级阶段，农村生产关系和生产力状况决定，充分调动农户对土地长期投资的积极性成为农业和农村经济发展的关键要素。但是，由于我国农民土地使用权事实上短而不稳，并且土地使用权范围过于狭窄而无法律保障，导致农民对土地长期投资的积极性不高。据此，并不能得出农民不愿接受土地使用权长期化制度安排的结论。调查表明：相对短的土地使用权，但是权利范围较广并且有保障，也可以促进农民对土地进行更多的投资；相反，即使土地使用权的期限(名义上)很长，但是缺乏保障而且权利的内容较少，也不易引导农业投资增长。如果赋予农民土地永久使用权，把土地使用权由单一的耕作权扩展到事实上的占有、使用、收益、分配和有限的处分权，并且用制度和法律保障其权利，有超过85%的农户愿意接受土地使用权长期化的制度安排，并热心于对土地进行长期投资。这说明，在任何土地制度下，土地的权利都不是一个单独的权利，而是多个不同的权利的集合。因此，农村土地制度创新必须对土地权利的期限、广度和确定性作整体的设计和安排。

　　3、农户长期稳定的心理需求与集体成员平均占有要求下的不断调整是农村土地问题的主要矛盾。因此，当务之急是制定既满足农民对平等权利的需要，又可以使之得到长期稳定的土地使用权的政策。对于我国的绝大多数农民来说，农业用地是他们经济收入的主要来源，他们需要得到长期有保障的土地使用权。同时，他们也认识到需要有足够的土地抚养新增加的人口。况且，在传统观念里，"集体"成员应当天然地无差别地享有"集体所有"的土地，并且把这种观念转化成一种制度安排--土地随着人口增长事实上必须进行的周期性调整。农民在选择土地调整和不调整政策时确实遇到了一个两难的选择。调查表明，农民既需要长期稳定的土地使用权，又需要平均占有土地。因此，土地制度改革和建设必须平衡农民长期土地使用权与平均占有之间的关系。解决这一问题可供选择的现实思路是：在长期稳定"集体土地实行家庭联产承包制度"的框架下，实现土地制度的创新。例如：在界定产权主体的同时，严格界定"集体"成员的边界，限定享有"承包权利"的群体；在给予农户土地长期有保障的使用权之前，对土地进行最后的调整，并且，土地的分配必须预测农户未来的土地需要；对社区内可开发的宜农土地资源作出开发和分配使用的长久规划；通过土地使用权有偿转让，逐步实现土地调整的市场化等等。可以预计，随着中国人口趋向零增长，要求调整土地的压力会逐渐减轻。同时，人们通过对新的土地法规、土地制度的认同从而转变土地占有使用观念，又可以通过市场调配土地资源，农民土地使用权长期化新的制度就能真正实行起来，并能充分体现其在农业和农村持久发展中的奠基石作用。

　　4、把握时机，在第二轮土地承包中采取多种方式延长土地承包期限，并稳定过渡到土地使用权长期化。我国家庭联产承包责任制是从政策层面逐渐推开的，尽管其间有周期性的调整等行为发生，但是这一制度毕竟基本稳定地运行了15年。少数地区在15年中确实没有调整农民承包的土地。并且，在全国一些地区正在开展30年、50年、70年不变的试验。因此，农民土地使用期限长期化逐渐在政治和经济层面被认同。同时，土地制度运行的重大矛盾和问题已经比较充分地暴露，而且在实践中摸索积累了许多解决矛盾和问题的经验。

　　特别重要的是，随着我国农村经济改革的深化和农村政策的稳定发展，为实行农民土地使用权长期化奠定了最重要的条件。由此判断：目前，以农村土地第二轮承包为契机，在农村实行土地使用权长期化制度性安排的时机已经成熟。抓住这次机遇，将大大加快农村土地制度的改革和创新进程。

　　二、以第二轮土地承包为契机，因地制宜，采取多种形式，实现向土地使用权长期化的稳步过渡

　　5、实行土地使用权长期化，对农户土地承包经营权要有足够的长度和保障，至少50年，甚至70年、100年保持不变。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确指出，土地承包再延长30年不变，营造林地和"四荒地"治理等开发性生产的承包期可以更长。在第二轮土地承包工作中，中央再次重申，稳定土地承包关系是党和农村政策的核心内容。"集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策"。实行农村土地使用权长期化，是落实中央上述政策的具体化、制度化。所谓土地使用权长期化，就是保证农户家庭土地承包经营权有足够的期限、广度和确定性。土地承包经营权期限，是实行土地使用权长期化的核心内容，也是保障农民土地权利，稳定农民长期预期的关键性因素。农民土地使用权期限必须有足够的长度，至少保证自己或者后一代人能够收回投资。鉴于农村许多改革试验区试行土地承包经营30年、50年不变的成功经验，和部分地区第二轮土地承包已经完成的成功做法，首先规定农村土地承包经营权至少50年不变，基本保证两代人的长度；鉴于经济特区和东部沿海地区"土地有偿转让70年不变"的政策有效实施，可以考虑将"70年不变"的政策引入到农村土地承包经营中，生产周期长和带有开发性质的项目和土地，承包期可"10年不变"。这样做，可以彻底消除农民的顾虑，大大提高农民长期投资的积极性。

　　6、因地制宜，采取多种形式，实现向土地使用权长期化的稳步过渡。目前，全国各地都在第一轮土地承包15年陆续到期的基础上进行第二轮土地承包工作。为此，应当抓住这个机遇，针对各地不同的情况，采取多种形式，实现向农村土地使用权长期化的过渡。第一，对于已经开展"土地承包30年不变"的地区，一般来说，为保持政策的连续性，应当维持30年承包合同不变，待到期后顺延。但如果广大农户有强烈的要求，且各方面条件又比较成熟，也应当允许在30年不变的基础上再延长到50或70年不变；对于还未展开第二轮土地承包工作的地区，凡基本条件成熟，都应当支持和鼓励实行土地使用权长期化制度，制定并签订相应合同，实现一次到位；对于全国许多试点地区，凡是符合土地使用权长期化政策的试点方案，都应维持不变。第二，允许不同类型土地实施不同的承包期限。比如基本农田实行50年期限，山坡地实行70年不变，四荒地的开发使用权可以实行更长的期限，以此来稳定农民长期预期，增强农民对土地进行长期投资的积极性。第三，允许不同地区实行不同的土地承包期限。例如中西部不发达地区由于非农就业机会较少，需要实行更长期限的土地承包制度。第四、对于地区差异较大的地区，允许在"30年不变"的前提下，实行"一地两制"，在地区内部实行不同的承包期限，有的农村可以30年，有的也可50年，或70年。

　　7、应当允许中西部贫困地区率先实行土地使用权长期化政策。与较为发达的东部沿海地区相比较，土地对于中西部尤其是中西部贫困地区的农民而言具有特别的意义。土地不仅是最重要的生产要素，更是农民主要的社会保障。在稳定家庭联产承包责任制的前提下，率先在中西部贫困地区实行土地使用权长期化的政策，易于得到广大农户的拥护和支持，降低推行的成本和风险，也易于调动农民的生产和投资积极性，形成中西部地区农村经济发展和社会稳定的基础，这是一项一举多得的重要举措。