财政支农何以效益不高

　　【划拨渠道过长、分配机制分割、财权与事权不匹配、官员考核与监督机制不完善、决策机制不科学，是财政支农资金使用效益不高的主要因素】

　　进入21世纪以来，中央在全部实现农业税费减免的基础上，开始加大对农业的投入。以2004年开始，中央每年出台的一号文件中，都有财政支农强农惠农富农的举措。无论是从农业生产领域，粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等方面的各项补贴，还是在新农村建设、农村扶贫、支持农村义务教育、发展农村医疗卫生事业、建立农村社会保障制度等领域，都有国家财政投入的影子。

　　纵观十年来，中央出台的财政支农惠农强农的一系列政策，其密度之高，种类之全，力度之大，超过了新中国成立以来的任何一个时期。据财政部网站公布的数据，2013年全国公共财政支出14.02万亿，而财政用于上述领域的支农支出已超过1.5万亿，财政支农支出已占财政总支出的比重10%以上。然而，受现行行政管理体制和运行机制的束缚和制约，以及财政支农资金管理运行中诸多漏洞的影响，大量财政支农惠农资金没能发挥出预期效益。财政支农资金“跑、冒、滴、漏”现象十分突出，浪费极为严重。每年国家审计署公布的审计报告中都涉及到财政支农资金的严重违纪违规使用问题，包括项目寻租、挤占、挪用、截留、虚报冒领、贪污腐败等。

　　这些问题已引起中央领导的高度重视和社会各界的高度关注，近几年来中央出台的一号文件中多次强调：“加强对财政支农资金的管理和使用，创新涉农资金运行机制，改革涉农转移支付制度，下放审批权限，有效整合财政农业农村投入，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，确保资金使用见到实效。”如何解决当前财政支农资金使用效益不高问题？笔者认为，必须要寻找现象背后的深层次原因，通过观察、研究、分析，寻找到解决问题的途径和办法。

　　财政支农惠农资金划拨渠道过长、层级过多

　　财政支农惠农资金的划拨要经过中央、省、市、县、乡甚至村委会的多级行政管理体系层层下拨，如果信息不透明、监管不到位，每一级都有可能发生“跑、冒、滴、漏”问题，最终出现“水到田头干”的现象。而且这种组织管理体系是一种独特的“党政双轨制”的组织管理模式和公共政策决策模式，因而，地方党委掌握地区行政、社会、经济等各项事务的决策权。这种特殊的组织管理体系和决策模式，造成了财政支农惠农项目安排和资金使用在实际操作中的流通层级、渠道要比原先多，最终到达使用者或受益农户的手中时，支农资金流失的规模和概率也将相应增加。财政支农资金划拨渠道过长、涉及部门过多，使监管无法实现全过程、全方位的无缝覆盖，不仅增加了监管的资金成本和技术难度，也导致财政支农惠农资金的流失。

　　条块分割的财政支农惠农资金分配机制

　　与财政支农资金划拨层次多、渠道长相对应的是现行的财政支农惠农资金的“条块分割”体制所带来的问题。现行财政支农惠农项目与资金分配，多数采取“切块分割，顺条划拨”的分配机制。为照顾各部门的利益，有限的中央财政支农惠农资金被分配给十几个部委，项目的决策权掌握在各个职能部门手中。由于处于决策顶层，项目安排只能规定投资方向，具体项目如何规划，由谁负责，什么时间和地点实施，需要多少资金，各主管部门应负担多大比重等问题，在当前部门职能分割的情况下无法统筹安排，造成项目资金使用出现撒胡椒面的情况。

　　在这种管理方式下，如果支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不能充分协调，不能明确责任或者各自强调部门利益，势必导致支农惠农项目面广、点多、单个项目投资额度小，甚至出现严重的重复投资和交叉管理问题，导致支农项目效益低下，支农资金浪费严重。

　　在现实中，就是如此。由于条块分割的存在，政府各部门职责不清，出现问题相互推诿；政出多门，有时相互矛盾、相互冲突；多头管理，条块分割，力量分散，不便于资金的统一管理和统筹安排，不能形成合力；同一地区有多个项目，其中一个项目的资金来自多个渠道，项目管理混乱，不便于监督检查，难以开展科学准确的绩效考核，为地方政府和利益集团提供了设租寻租的机会，留下套取国家支农惠农项目资金的隐患，也增加了项目申请单位的边际成本，造成资源无谓的流失。

　　财权与事权不相匹配的体制性矛盾

　　尽管1994年的分税制改革对中央和地方进行了事权的划分，但具体界定比较模糊，哪些事务由地方政府独立行使，哪些是在中央领导下由地方政府实施，一直没有明确划分，导致各级政府之间的职责权限界定不清晰。很多中央负责事权的具体实施需要地方基层政府按中央决策去贯彻执行或配合执行，这种“中央请客，地方买单”的做法，无疑让地方政府的财政负担雪上加霜。

　　随着行政体制改革的深入，政府职能从管理型向服务型转变，缺口呈现出逐渐扩大的趋势。特别是取消农业税和各种面向农民的不合理集资收费摊派后，彻底切断了县乡基层政府的主要经济来源，直接削弱了乡级政府财力和资源动员的能力与动力。

　　基层政府农业投入资金短缺不仅导致新的公共品供给不足，而且造成已有公共品损毁严重，如农田水利设施年久失修、农村道路坑洼不平等现象在各地均普遍存在。与此同时，中央政府不断出台各种支农惠农的减收增支政策和达标运动，超出众多经济基础薄弱地区基层县乡政府的财政承受能力，导致县乡财政状况日益恶化。财权上收、事权下压造成的巨大资金收支缺口，使基层政府既无力、也无心提供农村公共产品和公共服务。它们将主要精力放在弥补资金缺口上，将主要资金用于发放工资、保障机构正常运转、偿还公共负债和完成上级分派、转嫁的硬性指标和任务，以至于地方基层政府不得不截留挪用上级部门下达的各种资金。

　　现行党政领导干部考核任用与监督机制不完善

　　现行的党政干部考核与晋升管理体制的异化激励与约束所带来的问题是不容忽视的。从激励的角度看，如果官员希望在任期内获得晋升机会，就必须要超额完成上级下达的任务和指标，在信息不对称和业绩无法直接比较的情况下，导致同级官员在支农建设中，只重数量、不重质量的恶性竞争和项目决策短期化、政绩化问题。从约束角度看，岗位责任制和一票否决权对官员产生巨大政治压力，他们必须想尽办法完成上级分派的指标任务，或者选择性执行那些在考核中占有重要位置、能决定个人政治前途的硬指标。在无法完成上级任务的情况下，下级地方政府之间会形成共谋，采取虚报、编造数字等方式应付上级分配的任务，欺骗上级的检查，致使实际执行背离政策初衷和目的。

　　问题的根源既有下级官员的贪污腐败和不作为，也有来自上级的压力和制度缺陷。譬如，党政干部任期制和年龄要求也会对官员行为产生制约。如果各级官员在规定的年龄内不能升迁，将会被科层制淘汰，各种权力和待遇随之下降，这也迫使官员想尽办法谋求晋升。

　　又如，地方领导干部的任期不稳定，任职时间短，助长了干部追求政绩的超常规短期行为。国内学者研究发现，县委书记的任期平均为3.8年，乡镇书记的任期更短，90%的人任期不满3年。越是基层干部，任期越短，流动越快。任期短期化导致领导决策行为的短期化，追求见效快、看得见的形象工程、政绩工程，便成为领导干部的理性选择，而一把手负责制也为其决策提供了便利。

　　为完成上级部门下达的刚性任务，地方政府会不顾当地的实际经济、社会、自然环境条件，采取各种合法或非法手段完成任务目标，作为保住官位和进一步升迁的砝码。项目规划设计缺乏适用性和长期性，选择决策机制缺乏民主性和科学性，必然造成低效或无效投资，产生极大的资金和资源浪费。

　　支农项目的申请、审批缺乏科学化和民主化的决策机制

　　决策者如果在进行判断性决策时不依赖公共知识和个人知识，缺乏前期的实地调研和科学论证，将会导致有些项目的决策取决于个人偏好和主观愿望，领导人意志替代了农民意愿，领导人的许诺和批示效果强于科学的论证，导致立项存在很大的盲目性。立项时易出现“人情项目、关系项目、面子项目、送钱项目”，拉关系、跑项目、权力寻租会成为立项审批获得通过的捷径。这种非规范的立项模式，一方面导致无法按照农村实际需求科学安排项目实施的优先序，急需建设的项目被无限期拖延，“政绩工程”、“形象工程”被优先立项；另一方面造成有关系、拉关系的地方投资立项扎堆，没关系的地方长时间申请不到项目，从而造成项目投资的边际效用递减，资金配置低效，不公平程度加剧，资金浪费问题严重。

　　近年来国内学者大量研究结果显示，上级政府投资农村公共项目数量与村委会到硬化公路的距离和本村在县乡政府工作的人数两个变量正相关，证明在农村公共物品供给中存在“面子工程”和“形象工程”，而且人际关系会显着影响公共物品的供给。还有一些地方政府以社会公共需求为名，按照计划经济的思路配置资源，将财政资金用于生产性和盈利性领域，大搞招商引资和政府公司化，出现了与民争利的问题，财政支农惠农资金的使用偏离了公共财政的职能和目的。

　　信息、权力与责任不对称导致政府决策失误

　　非对称信息条件下出台“一刀切”的政策，导致中央政策的无效率，甚至出现破坏性结果。中央政府要想顺利实现国家支农惠农目标，必须依赖各级地方政府，而且需要农户的积极参与来补充和平衡。在制定农村公共物品供给政策时，面对众多的基层地方政府，中央政府处于信息劣势，很难低成本地观察到地方政府官员的业绩和努力程度，这意味着中央很难做到事先与地方政府签订有效的激励契约，并在事后实施有效监督。而且，中央政府并非农村公共物品的直接受益人，而事先识别和事后监督地方政府的代理人活动需要支付很高的监管成本。中央政府相关部门官员的个人收益和监督成本不对等，使其缺乏积极行为动机，检查监督流于形式，甚至出现监督者与代理人合谋侵占国家惠农资源的情况。因此，政府制定政策时出发点是好的，但是一刀切的政策刚性过强，不够灵活，与各地实际情况无法很好切合时又不能据实调整，在政策实行中又忽视执行的扭曲因素和有效监督，结果造成政策效果与意图脱节甚至相悖，使一项好政策产生坏结果，进而变成一项错误决策。