农村集体经济“空壳化”观察

　　没钱难办事，服务跟不上

　　——农村集体经济“空壳化”观察(之一)

　　当前，一些西部农村集体经济“空壳化”已成常态，影响到村级公益事业开展和公共服务供给。而我国尚未建立覆盖城乡的公共财政体制，农村大量民生需求仍需依靠本就薄弱的村社集体经济。

　　“没钱难办事”的尴尬，使不少村社短期内难以改变发展落后的面貌。

　　基础设施难发展，公共服务难提供

　　半月谈记者走访发现，农村集体经济组织中无经营收益或收益较低的村社占了多数，这些“空壳村”，仅靠少量的财政转移支付，连基层组织运转都较困难，发展农村公益事业、为农民提供服务更无从谈起。

　　集体经济组织“空壳化”，集中体现在农村公益性基础设施发展难、公共服务提供难上。最近，半月谈记者来到重庆涪陵区大溪村，村里几乎家家人去楼空。在简陋的村公共服务中心，村委会主任周德武坦言，在类似大溪这样的贫困村、空心村，要发展公共基础设施，真是难上加难。

　　“村集体收入只有两块：一家茶厂流转了80亩集体土地，每年租金2000元；水库每年有1500元承包费。一年3000多块钱，能干成什么事？”周德武说，为了改善村容村貌，村里向政府争取项目，搞起了农民集中居住点，但是其中绿化、公厕、娱乐设施等配套需要80多万元，政府项目资金有近40万元补贴，缺口不小。

　　“除了政府投钱，搞农民新村这样的公共设施，自己还能从哪筹钱呢？”周德武说，由于资金缺口大，很多配套设施不健全，住进去的农民生活还不方便，大伙儿也不满意。

　　为推动农村公益事业、基础设施建设，政府这些年不断加大对水利、道路、产业发展的投入，但财政投入只解决项目建设，后续管护、持续运营还需要靠村社自筹资金，而农村集体经济的“空壳”状态，导致村社没钱投、投不起，农村惠农项目往往“无人管、没钱管、长效作用难发挥”。

　　重庆丰都县飞仙洞村为解决群众“吃水难”，县水利部门专门安装了10多公里入户水管，但由于村里没有日常管护经费，短短几年，有的取水点就渗漏，被迫废弃，有的管网出现了堵塞，农民家里也就断了水。村党支部书记彭瑞华说，现在惠农项目很多，但村里出不起管护资金，项目“落地”，惠农也不长久。

　　“资金需‘化缘’，有时靠村干部垫资”

　　一方面村社集体经济“空壳化”，无力承担公共事业发展要求；另一方面，面对群众改善村容村貌，提高服务水平的现实需求，一些村社不得不四处“化缘”。

　　在重庆涪陵区白果村整村扶贫过程中，修建了8.8公里村社道路，工程造价130多万元，政府定额投入100万元，尚有近30万元的资金缺口，村里投不起，村干部只得找到区民政局，请求资金支持。

　　乡镇政府也是村社“化缘”的重要对象。重庆某镇当地干部告诉记者，2014年该镇整治塘库160多口，平均每口财政投入5万多元，实际工程造价每口需要6万多元，仅此一项，镇财政就要累计“兜底”150多万元。这个镇在当地基层财力算是比较强的，面对村社公共基础设施资金投入需求，尚能勉强支持，一些财力薄弱的乡镇就是有心无力了。

　　“化缘”无门，村干部不得不自掏腰包垫付。白果村支部书记杨荐说，以前村社财力非常薄弱，为了搞建设，还欠了40多万元债务。村里建公共服务中心除了扣除政府补助外，还有10多万元缺口，自己只得以个人名义向银行贷款搞建设。

　　管理不畅、改革滞后制约集体资产发展

　　目前的农村基层无论基于资源禀赋，还是运转现状，壮大农村集体经济组织难度依然不小。记者在西部农村采访发现，近几年，通过开发资源、盘活资产等手段，各地农村集体经济组织发展有一定成效，但总体而言，农村集体经济实力仍然不强，可处置、经营的资产总量并不大。

　　农村经营管理体制不畅，也影响村集体资产处置和经营的积极性。目前，多数的行政村是以村支两委代替村集体经济组织行使集体资产管理经营职能，“村企”不分，村支两委及村集体资产管理职能交叉。对村支两委而言，基层党组织建设、社区公共管理服务等日常行政事务繁杂，盘活村集体资产未纳入村社干部的业绩考评，也没有激励机制和有效的监督机制。

　　同时，农村集体产权不明晰，使农村集体资产处置和经营也缺乏政策支撑。据统计，重庆多数村集体经济组织尚未进行产权改革，传统产权主体虚置、产权模糊，使用、投资、开发集体资产存在体制障碍。农村集体经济组织成员对集体资产名义上是“人人有份”，实际是“人人无份”，不利于农村集体经济规范运转。

　　村级“牛毛债”，照出发展窘境

　　——农村集体经济“空壳化”观察(之二)

　　我国农村一些村社要维持运转、开展建设，不同程度都出现了一些负债，这些小而散的“牛毛债”，就像一面镜子，直接照出当前集体经济发展过程中的困窘。

　　爱恨交织的建设债

　　近年来，国家对农村扶持力度越来越大，如新农村建设、农村道路、产业扶持、乡村旅游等项目，都采取“国家给一点，市级、区县配套一点，村上自筹一点”的办法来筹资。但在农村集体经济“空壳化”，无力出资配套，“一事一议”让群众筹资筹劳又难以开展的背景下，对一些村社而言，国家惠农资金利用成了“两难”，有了项目就可能欠债。

　　近期，半月谈记者先后走访10多个行政村，发现这些村大多存在不同程度的债务负担，多的上百万元，少的也有一二十万元。问起债务来源，其中一个原因还是农村建设负债。有的村社道路硬化，政府财政一般每公里补助50多万元，而实际建设成本一般都在70万元以上，中间缺口就需要村社自筹。采访中，有的村干部告诉记者，类似村道这样的基础设施，如果无法通过“一事一议”让农民筹资筹劳，又想把项目搞起来，就不得不靠借钱搞建设。

　　“其他村是借债搞建设，而我们村是想借钱都不行，因为村里一点收入都没有，维持运转全靠政府补助，借钱还不起，谁愿意借给我们。”在某村采访时，有干部告诉记者，村社筹不起钱，又想要惠农政策落地，有时项目质量就不得不打折扣。这个村2014年整村脱贫时，硬化了5.5公里通村道路，但由于财政补贴标准低，村里又出不起钱，单位资金投入强度达不到要求，工程质量出了问题。村支书带着记者现场查看这条村道时说，因为水泥标号不够，敷设厚度也不足，现在路面“起泡”，车辆一过就粉尘满天飞，到处坑坑洼洼。

　　在走访另一个村时，记者也发现了类似现象，这个村新修村道11公里，也是因为资金不够，村道宽度只有3.5米，仅能容一辆车通过，群众笑称为“单行道”。

　　糊里糊涂的呆坏债

　　除建设负债外，一些村级债务的产生，则是因为涉农政策或村社集体经济组织自身发展问题导致的，特别是一些村里还有历史遗留下来说不清道不明的糊涂债，没有人敢核销，更没有权利核销，成了无法化解的“呆坏债”。

　　采访中，有的地方农口干部说，有一种债务是历史政策债：在农税未取消时，农民拖欠集体“三提五统”现象严重，为了收缴统筹费、农业税，乡镇街道出台要求干部工资与税费收缴“挂钩”和“一票否决”的办法，一些村不得不借钱垫缴。有的地方，借钱垫缴所形成的债务甚至高达上千万元。

　　同时，一些农村“三资”清理时，也发现有的村社有账外账、债外债，少数村干部出门办事，讲派头、比排场，花钱大手大脚，形成不少糊涂债。记者曾在某地采访，发现一个行政村有笔近万元的“吃喝债”，已历三届村干部之手，现任干部说不清这笔债是怎么欠的，每次村社财务清理，不得不挂在账上。债主经常拿着借条到村委会要债，现任村干部只得推脱，“谁欠的找谁要”，成了一拖10多年的“呆坏债”。

　　当地干部坦言，农村“糊涂债”还是因为村级集体经济收支管理不严，缺乏有效约束。不少干部认为村级欠债属于村民自治范畴，多一事不如少一事，管得越多越麻烦。同时，村民对村级债务监督不力，应有的权利没有得到充分尊重，对村务公开中的不正常收支难过问、难监督，村社民主理财、民主监督走形式和过场，这也给村级债务的清理和化解造成障碍。

　　监督、控制村级债在合理区间

　　采访中，一些业内人士认为，农村集体经济发展出现债务本是正常现象，关键是对债务要有良性的监管、处置机制。要通过明确责任，先易后难，依法依规、分类处理。村级组织作为这项工作的主体，要通过增收节支，盘活集体山林、水域、房产、土地等存量资产，以及处置闲置资产等方式努力化解债务。

　　专家建议，加大农村财政投入力度，降低或取消农村扶持项目乡村配套资金要求，在实施农村基础设施建设、公益性事业发展时，坚持规划先行的原则，做到量力而行、尽力而为，避免新增债务，提升村级组织化解债务的能力。同时，建立村级民主监督、乡镇会计核算监督、政府审计监督、网络实时监督“四位一体”的村级财务监管体系，严控村级债务增长。

　　盘活存量、做好增量，做大“蛋糕”谋出路

　　——农村集体经济“空壳化”观察(之三)

　　如何破解农村集体经济“空壳化”问题，各地正在探索。重庆不少村社最近几年村级债务在减少、集体收入在增加。细究其中原因，不难发现，这些村社经济经济实力增强，关键还是靠改革，一是盘活存量，依托农村集体资产产权制度改革，夯实集体经济长远发展基石；二是做好增量，通过理顺城乡利益机制，搭建城乡资源互动平台，真正实现“以城带乡、以工促农”。

　　产权改革理顺利益关系

　　在不少地方，尤其是经济较为发达的城乡接合部，以前农村集体经济组织之所以难以做大做强，一个重要原因在于集体经济产权关系混乱，监管不力。

　　做大集体经济“蛋糕”，重庆的一项探索就是理顺产权关系，通过盘活存量，实施集体资产股权量化改革，从体制上保证集体经济做大做强。在重庆九龙坡、沙坪坝等地区，不少农村集体经济组织还对村社存量资金、资产进行股权量化确权，建立“产权明晰、权责明确、治理完善”的治理体系，实现保值增值，有的村社农民股东每年能实现分红上万元。

　　城郊的九龙坡区华岩镇共和村就面临这道“坎”。该村1985年创办村集体企业以来，经过20多年积累，集体资产总额在2006年就已达到1483万元，收入稳定增长，主要以厂房、门面租赁收入为主。

　　村集体资产实行股份化改革之后，成效初步显现。共和村实行村集体资产股份化改革后，每年分红总额达上百万元，村民人均分红300元。共和村村民刘纯祥说，他家一共有107股，按照每股20元的标准，一年能够分到2000多元。此外，按照共和村集体资产分配方案，像刘纯祥这样60岁以上的老人，每年还可从村集体经济中获得1000元的生活补贴。

　　村集体资产进行股份化还理顺了村民委员会和集体经济组织之间的关系。不少农民说以前集体资产名义上人人有份，其实是少数人说了算，制度上存在漏洞。股份化改革之后，村民成了股东，可以更好地行使知情权、监督权，保证集体经济组织正常运行。

　　在九龙坡区西山村，村民罗熙说：“集体资产股份化后，我家每口人都拿到了《集体资产股权证》，有股就能分红，多股就能多分，这就吃上了‘定心丸’。”

　　“地票”交易反哺农村，增强村社集体实力

　　发展农村集体经济，重庆另一个手段是做大增量，做强集体经济组织。在涪陵区白果村，最高峰时，村集体负债曾有40多万元，而现在负债已基本消除，村支部书记杨荐说，变化的关键是白果村利用重庆市“地票”交易平台，实现了110多亩宅基地的复垦，仅此一项，村集体经济就获得近300万元补偿。

　　作为统筹城乡综合配套改革试验区，重庆探索进行城乡建设用地指标“地票”交易。根据规定，其收益分配，如果是农民宅基地及其附属设施复垦，扣除复垦成本后，净收益全部返还农村，按照85∶15的比例支付给复垦宅基地及其附属设施用地的农户和农村集体经济组织。复垦农村公共设施、公益事业等建设用地的，扣除复垦成本后，剩余价款全部划归相应的农村集体经济组织。收益主要用于本集体组织成员社会保障及基础设施、公共服务设施建设。

　　云阳县黄石村山坪塘近年来改造了20多口塘库，政府平均每口投入6.5万元，村级配套1.5万元，村里之所以出得起钱，就是靠“地票”交易。村支部书记范光志说，从2012年以来，村里搞了20多亩宅基地复垦，获得40多万元收入，其中大部分资金就用于这样的农村公益性基础设施改造。

　　加快改革，增强政策倾斜

　　在不少业内专家看来，结合重庆一些地方的改革实践，要做大做强农村集体经济，就要继续稳步推进农村集体资产确权量化改革试点，在全面完成清产核资的基础上，建立资产台账和资源登记簿，依法界定集体资金、资源、资产所有权，理顺产权关系，采取拍卖、租赁、置业、股份合作等方式，盘活农村集体闲置资产。

　　同时，应尽快制定促进农村集体资产处置和经营的扶持政策。鉴于目前农村集体经济薄弱，发展基础较差，加之农村集体经济组织承担了本应由财政负担的维持农村基层组织运转和提供公共设施和服务的职责，政府财政应加大对农村集体经济扶持力度，可以安排专项资金，整合各部门资金，支持农村集体经济组织为发展生产所必要的基础设施建设、设备机械购置等，为增加集体经济收入的项目提供贷款贴息、融资担保以及奖励等。