我国农村宅基地问题研究综述

　　随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断加快，城市建设用地不断扩张。城市建设土地资源日益紧张，城市规模的扩张将城市近郊的农村集体土地纳入到城市土地中来。在1978年改革开放以后农民的收入不断增加，生活水平得到显着提高，加上农村人口基数大，新增人口不断增多，使得改善住房条件成为农民的首要需求。村庄规模不断扩大，村庄集体建设用地资源日益紧张，在80年代初出现了农民占用自家耕地建房的情况，浪费了大量的耕地。党中央、国务院为了保证国家的粮食安全，守住18亿亩耕地的红线，节约合理利用土地，在2004年国务院提出鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地的增加要与农村建设用地的减少相挂钩，也就是我们现在经常提到的“增减挂钩”。

　　2005年中共中央、国务院提出推进社会主义新农村建设，加强宅基地的规划和管理，大力节约村庄建设用地。在地方政府的财政收入主要靠卖地支撑的背景下，宅基地又成为政府的下一个收入目标。地方政府在经济利益和政绩的推动下积极推进土地整理、农民上楼政策，各地出现了农民“被上楼”的现象。在征收农民的宅基地过程中也出现了许多矛盾，由于强拆农民房屋造成的上访、自焚和官民冲突的情况日益严重，也引起了党中央、国务院和广大人民群众的关注。宅基地问题随着新农村建设和建设用地“增减挂钩”的推广再次成为人们关注的焦点。

　　一、宅基地相关概念

　　建国以后，我国的土地制度经历了从私有制到公有制的改变，宅基地也经历了从私有到公有的演变过程。由于建国以后土地和宅基地政策法规经过了多次调整，所以有必要理清相关概念。

　　(1)集体土地。集体土地是指农村集体组织所有的土地。我国的土地根据其性质可以分为两类：一类是国家所有的土地，一类是集体所有的土地。2004年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”集体土地归集体组织内所有成员共同享有。

　　(2)(2)集体建设用地。集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。

　　(3)(3)宅基地。宅基地有广义和狭义之分。广义的宅基地是指所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所有土地上的住宅用地。而狭义的宅基地仅仅指的是集体所有土地上的农村居民住宅用地，是农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而用于分配给其农户使用的住宅用地及附属用地。现在国内学者对宅基地的研究一般使用狭义宅基地概念。根据狭义的定义，宅基地包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地和准备建房用的规划地三种类型。

　　(4)(4)宅基地使用权。农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施并直接支配和排他的权利。

　　(5)(5)宅基地使用权流转。农村宅基地使用权流转是指拥有有效农村宅基地使用权和该农村宅基地上房屋所有权的农户，依法将宅基地使用权和房屋所有权一并移转给他人的行为。宅基地的流转包括抵押、出租、买卖、置换、继承、入股等多种形式。

　　(6)(6)城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

　　二、国内关于宅基地的研究

　　国内关于宅基地问题的研究主要集中在经济、法律制度、管理领域。在经济领域的研究主要集中产权关系的研究，明确农村宅基地的产权归属，推动宅基地进入土地一级市场进行流转。在法律领域主要涉及的是宅基地使用权的取得、保护、流转方面以及将宅基地作为一种用益物权来研究如何在现有的法律、法规框架下保障农民的权益。在管理学领域的研究主要集中在宅基地制度存在的问题以及如何完善宅基地制度，如宅基地的登记制度、宅基地的取得制度、宅基地的流转制度等。

　　(一)经济学角度

　　经济学学者对农村土地制度的研究着作主要有：温铁军在《三农问题与世纪反思》一书中认为，人地关系越紧张，土地越难完全私有化。如果不能把土地上超载的农村人口减少，这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。产权残缺也为各级政府以国家权利的名义侵犯农民利益提供了制度条件。刘金海在《产权与政治：国家、集体与农民关系视角下的村庄经验》一书中指出，随着乡村的城市化进程和城市的扩张，乡村社会的集体资产出现了一个“再集体化”的过程，而这种“再集体化”的过程拓展了集体的自主性，在乡村社会形成了一种新型的角度———全能性的集体权力。叶剑平等在《中国农村土地产权制度研究》一书中认为，我国农村宅基地产权制度是农民居住土地所有权与使用权的关系的总和，是在农村土地集体所有制下，以农民居住土地使用权为核心的一系列权利，其实质是以土地的使用权为主要内容的农村土地产权。

　　(二)法律制度角度

　　目前关于宅基地的研究多集中在法律制度领域，所以在这个领域的研究成果也比较多。研究角度主要集中于以下几个方面：

　　1．关于宅基地所有制的研究。关于农村宅基地制度的改革，理论界大概有三种不同的观点。一是维持并完善现有的农村宅基地集体所有制。李昌平认为，现在的农村土地制度不影响土地使用权的流转。贺雪峰认为，土地集体所有，所有权归集体，使用权归农户，是一种很清晰的且合乎当前中国农村实际的产权构造。当前的农地制度安排有相当强的合理性，是中国经济快速增长的最大的秘密和中国未来发展的基本条件，我们应当珍惜。二是主张国家所有，农民永佃。周天勇认为，农村土地制度应该实行“国有制+999年使用期”，在农村废除土地集体所有制，一切土地国有，并将宅地、耕地以最后一轮承包为准，农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、渔塘等，以已经承包经营为准，都以未来999年的期限，由农民居住、使用和经营。三是主张土地归农民所有。陈志武认为，农村集体土地制度是历史的产物，只要地权还是公有，农民的利益就会继续受到侵犯，他主张实现农民土地归农民所有。于建嵘认为，正是集体土地所有制限制了所有权的行使，主张把地权还给农民。蔡继明认为，农地私有可以提高农地产权的长期稳定性、抵押可以为生产提供资金、可以提高产权的流动性、促进劳动力有效配置和为农民提供社会保障。马立新指出，农村宅基地制度存在由农民私有变成集体所有不符合农民的意愿，农村宅基地集体所有制是对农民的歧视，宅基地制度是人民公社体制的残余和计划经济体制的残余。他提出应该改农村宅基地集体所有制为农民所有制。

　　2．关于宅基地制度变迁研究。关于宅基地制度变迁的阶段划分，不同的学者划分的时间不同角度也不一样。姜爱林、陈海秋将宅基制度立法分为五个阶段：宅基地私有时期立法(1949－1956)；人民公社时期立法(1956－1978)；改革开放初期立法(1978－1985)；城乡土地统管阶段(1986－1996)；城乡土地管理体制转轨时期(1996－2006)。丁关良将我国宅基地制度变迁的过程分为四个阶段：1949－1962年，农村宅基地农民私人所有，农民享有宅基地所有权；1962－1981年，宅基地归生产队集体所有，农民享有宅基地的使用权；1982－1996年，宅基地属于农民集体所有，农村居民和城镇居民享有宅基地使用权；1997－至今，宅基地属于农民集体所有，农户享有宅基地使用权。徐珍源、孔祥智将其分为三个阶段：1978－1985年：行政手段规范与管理土地阶段；1986－1996年：城乡统管阶段；1997－至今：城乡土地管理体制转轨阶段。韩立达、李曼宁则将宅基地制度分为两个阶段：1949－1958年，农民享有宅基地所有权，宅基地允许自由流转；1959－至今，宅基地从农民私有变为集体所有，农民享有无偿使用权，宅基地自由流转受限。

　　3．对宅基地使用权法律研究。王利明在《物权法研究(修订版)》一书中对我国宅基地使用权的概念做出了具体界定，同时从物权法的角度对宅基地的特征、内容、取得、流转、消灭做了深入的分析和探讨。陈小君在《农村土地法律制度研究》一书中以实证调查的方式对农村土地的现实情况进行研究，提出我国现行农村建设用地使用权制度在现实中存在的问题，并对相关制度和法律作了理论分析和评价。丁关良在《中国农村法治基本问题研究》一书中提出中国没有农村宅基地的专门立法，长期以来农村宅基地由法律和政策共同规范和调整。郭明瑞就物权法立法中宅基地使用权的概念、范围，农户占有宅基地的数量，宅基地使用权的转让发表了自己的看法，并建议对宅基地使用权进行专门立法。刘俊指出单一的制度价值理念无法适应社会的需要，立法基础、理念、标准的不统一导致现行规定的矛盾与冲突，他提出了宅基地使用权法律制度的几个核心问题：保障属性是否导致权利的不可流转性；无偿取得的权利能够以有偿的方式转让；宅基地使用权是否可向城镇居民出售；允许流转是否会出现大量无家可归的农民。韩玉斌认为农村宅基地使用权的物权法设计应表现对正义与效率法律价值的追求。根据法律价值的要求，农村宅基地使用权应当物权化，并且可以相对自由地处分。韩世远认为物权法没有解决农村宅基地使用权只能在集体经济组织内部流转的问题。他主张为宅基地使用权设置土地租赁权，以解决农村宅基地大范围流转后，农村土地使用权不稳定问题。姜爱林、陈海秋认为我国现行的宅基地法律法规残缺不全、立法内容粗糙、法规之间相互冲突、法规层次较低等问题，提出应该为宅基地设置专门的立法。

　　4．关于宅基地使用权原始取得制度研究。高圣平、刘守英检讨现行宅基地使用权的初始取得制度后指出，中国现行宅基地使用权制度过分强调行政审批在宅基地使用权初始取得中的作用，提出应按照他物权的取得原理重构宅基地使用权取得制度，明确规定宅基地使用权的取得主体以及程序。陈晓箔指出农村宅基地使用权取得比较混乱，现行立法对户的概念定义的比较模糊。他认为法律应该对宅基地使用权的取得与房屋的建造之间规定一定的期限。蔡立东认为农村集体作为土地所有权主体，村民以集体成员身份与集体以合同的形式取得宅基地使用权，用这种方式来代替目前的行政审批。申欣欣认为集体土地兼具公益性和私益性，政府对宅基地使用权的管理应从现在的行政部门的行政许可过渡到以依职权确认为主、依申请确认为辅。