发展多种形式的适度规模经营 推动农业发展方式

　　人多地少是我国的基本国情，户均经营土地规模只有7亩多，农户小规模分散经营一直是我国农业经营的主要方式。 这种农业经营方式不利于资源的优化配置和劳动生产率的有效提高，在一定程度上延缓了农业现代化进程。近年来，随着工业化、城镇化进程加快发展，越来越多的 农业剩余劳动力转移到非农就业，为适度扩大农业经营规模、有效提高劳动生产率创造了条件，各地围绕发展农业适度规模经营进行了多种形式的有益探索，积累了 丰富的实践经验。从长远看，推动农业从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变，是我国建设现代化农业强国的必由之 路。最近，国务院办公厅发布的《关于加快转变农业发展方式的意见》再次强调，当前和今后一个时期加快推进农业现代化，必须以发展多种形式的适度规模经营为 核心，切实转变农业发展方式。

　　一、稳步开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作

　　建立健全土地承包经营权登记颁证制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。2015年2月，农业 部等六部委下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，新增江苏、江西、湖北等9个省（区）开展整省试点，其他省份扩大开展以县为 单位的整体试点，迄今已有1988个县开展确权颁证。各地要按照中央统一部署，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不 准、四至不清等问题，鼓励有条件的地区在承包土地确权登记颁证基础上，探索承包土地折股量化、按股分配，发展适度规模经营。同时，应加强对农村土地承包经 营权确权登记颁证工作和农村土地经营权流转政策的宣传，让农民充分了解确权登记颁证工作的目的、意义、作用和程序要求，充分发挥农民群众的主体作用，提高 农民维护土地承包权益的意识和能力。

　　二、发展多种形式的适度规模经营

　　2015年中央一号文件指出，要坚持农民家庭经营主体地位，创新土地流转和规模经营方式，培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头 企业等新型经营主体，积极发展多种形式的适度规模经营。发展农业规模经营要“适度”，不能盲目求大、强行推进。从全国来看，由于各地的农业资源禀赋、农民 就业和收入结构等自然经济条件千差万别，不可能存在一个放之四海而皆准的土地经营规模适宜标准。所以，合理确定适合当地的土地经营规模要靠各地从实践中探 索。从许多地方的实践来看，土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10—15倍的，比较适合多 数地区的生产需求，应当给予重点扶持。不仅各地农业经营适宜的规模标准不一而足，农业规模经营的实现形式也要因地制宜，各地要结合实际不断探索和丰富适合 当地发展的有效形式。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配。鼓励农民在自愿前提下采取互换 并地方式解决承包地细碎化问题。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。有条件的地方应制定扶持政策，引导农户长期流转承包 地并促进其转移就业。引导农民以承包地入股组建土地股份合作社，鼓励承包农户开展联户经营，引导发展农民合作社联合社，扩大生产经营面积，解决土地碎片化 和产出能力低下等问题，推动集约规模经营。引导鼓励龙头企业与农民或农民合作社以“订单农业”等方式实现规模经营。最近几年，一些地区探索开展农地托管发 展适度规模经营取得了很好的效果。这种经营模式可以在坚持农户家庭承包经营制度不变的前提下，为农民提供产前、产中和产后社会化服务，既可以让农民保留土 地承包权还可以得到比土地流转还多的收益，既节约了生产成本又解放了农村劳动力，既为农民开辟了稳定增收渠道又提高了规模生产所带来的单产收益，是农地自 发流转向规模经营过渡的有效形式。山东供销社通过土地托管服务，改变原先的一家一户分散经营模式，实行规模化生产、标准化种植、集约化经营，让更多的农民 得实惠，非常受农民群众欢迎，目前土地托管面积超过1000万亩。实践证明，农地托管能够较好地适应农地流转新形势，有效避免行政推动农地流转带来的诸多 不利，具有牢固的群众基础和较为广泛的适用范围，是一种接地气的规模经营实现形式。因此，要鼓励各地积极推广既不改变农户承包关系、又保证地有人种的托管 服务模式。要鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，发展适度规模经营。

　　三、落实好支持适度规模经营的财政、信贷等扶持政策

　　近日，财政部制定了《关于支持多种形式适度规模经营促进转变农业发展方式的意见》，此前，银监会、农业部已经下发了《关于金融支持农业规模化生 产和集约化经营的指导意见》。其他相关部门也出台了一系列促进农业适度规模经营的扶持政策。各地要抓好扶持政策的落实工作，确保各项有力措施真正能实施到 位。当前，要重点做好两方面的政策落实工作。一是加快培育新型农业经营主体。近年来，各地涌现出大量多种类型的新型农业经营主体，有力带动了适度规模经营 发展。截止2014年底，全国已有专业大户和家庭农场341万户，合作社129万个，龙头企业超过12万家。经国务院批准，从2015年调整完善农作物良 种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策（简称农业“三项补贴”），统筹用于支持粮食适度规模经营，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作 社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜。各级财政还应加大对农民合作社的支持力度，重点支持以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业 化、集约化农业生产的规模适度的家庭农场发展。鼓励开展大型农机金融租赁试点和创新农机信贷服务，多渠道多形式满足适度规模经营主体的购机和用机需求。推 动财政支农项目与新型经营主体有效对接，使其更加广泛和深入地参与财政支农项目的建设、运行和管理。二是支持引导有利于适度规模经营的体制机制创新。稳步 推进土地经营权抵押、担保试点。推动组建以政府出资为主、重点开展农业信贷担保业务的县域融资性担保机构，加快构建覆盖全国的农业信贷担保服务网络。积极 推动普惠金融服务体系建设，继续发挥农村金融机构定向费用补贴和县域金融机构涉农贷款增量奖励政策的引导作用，鼓励金融机构加大对适度规模经营的支持力 度。采取贷款贴息、风险补偿、融资增信、创投基金等方式，帮助适度规模经营主体拓宽融资渠道，降低融资成本。进一步完善农业保险大灾风险分散机制，有效提 高对适度规模经营的风险保障水平。

　　四、促进农业社会化服务组织发展

　　建立健全农业社会化服务体系是构建现代农业经营体系的重要方面。十七届三中全会提出，要“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、 龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。实践证明，通过发展农户间的 联合与合作以及农业社会化服务来提高组织化和规模化水平，也是发展农业规模经营的有效实现形式，而且，农业经营规模越大，就越需要完善的社会化服务体系与 之相适应。各地要采取财政扶持、信贷支持等措施，落实相关税收优惠政策，加快培育多种形式的农业经营性服务组织。采取政府购买服务等方式支持符合条件的经 营性服务组织承担农业公益性服务，可以帮助农户通过购买农业社会化服务在有限的耕地上实现现代农业技术和装备的应用，是健全农业社会化服务体系的有效手 段。比如，一些地方探索通过购买社会服务方式，鼓励农机大户、农机合作社等农机服务组织开展跨区深松整地作业等社会化服务，就发挥了很好的效果。2015 年中央一号文件提出了采取购买服务等方式鼓励和引导社会力量参与公益性服务的明确要求。目前，农业部在一些县市组织开展了政府向经营性服务组织购买农业公 益性服务机制创新试点，通过政府订购、定向委托、以奖代补、贷款担保、招投标等方式，支持具有一定资质的经营性服务组织从事可量化、易监管、受益广的农业 公益性服务；探索对试点县经营性服务组织和生产经营主体扩大有效担保物范围，提高授信额度，适当给予利率优惠；鼓励试点县建立由财政出资的农业担保公司， 为各类经营性服务组织和生产经营主体提供贷款担保。鼓励地方总结推广财政支持农业生产全程社会化服务和新型农业社会化服务试点经验，促进供种供肥、农机作 业、农技推广、生产管理和产品销售等生产经营的组织化和统一化，提高区域规模经营效益。供销合作社长期扎根农村、贴近农民，有比较健全的组织体系和经营网 络，目前已经建立了34万家综合服务社，在为农服务方面具有独特优势。近日，中共中央、国务院下发的《关于深化供销合作社综合改革的决定》指出，供销合作 社要由流通服务向全程农业社会化服务延伸，重点围绕农业生产服务、农产品流通服务、城乡社区综合服务、农村合作金融服务，加快构建综合性、规模化、可持续 的为农服务体系。各地要进一步深化供销合作社改革，适应现代农业发展要求，下大气力提高农业社会化服务能力，把供销合作社办成真正符合农民需求的合作经济 组织。

　　五、稳妥开展农户承包地有偿退出试点

　　对于一些在城镇长期定居、稳定就业的居民，在农村改革实验区可以探索农户承包地有偿退出，但这必须建立在坚持农村土地集体所有和农民充分自愿的 基础上。同时，必须注意，现阶段不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件；要充分尊重进城落户农民是否有有偿退出的意愿。除了农户的主观意愿外， 农户承包地有偿退出进程是与农村土地制度的完善程度以及农业转移人口市民化的推进程度等经济社会发展基础密切相关的，目前来看，因生活方式选择而不愿放弃 农业经营的农户将长期存在，总体上尚不具备大规模推动农户有偿退出承包地的主客观条件，因此这项改革试点必须在农村改革实验区范围内审慎稳妥开展。

　　此外，在发展多种形式的适度规模经营过程中，要注意处理好工商资本进入农业的问题，坚决防止出现“非农化”。近年来，一些地方出现了工商资本到 农村流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。为此，农业部会同中央农办等部门出台《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，明 确土地流转和发展规模经营必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线；对工商资本进入农业，主要是鼓励其根据当地资源禀赋、 产业特征，重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种 养业；加强工商资本租赁农地规范管理，健全工商资本租赁农地风险防范机制，强化工商资本租赁农地事中事后监管，强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁 耕地“非农化”。