没必要再生一个土地食利阶层

　　众所周知，中国城市基础设施建设的资金来自土地财政。总体来讲，当前中国地方政府的财政能力十分有限，城市政府依靠税收的财政收入大多只能保运转，而很少会有多余财政收入用于耗资巨大的城市基础设施建设。几乎没有例外，全国大中城市基础设施建设大都来自土地财政，即所谓卖地收入。而当前土地财政又广受诟病。下面我们来讨论土地财政。

　　土地财政可以从本义和引申两个层面来指称。土地财政的本义是指地方政府所获得的土地出让收入，引申的含义则还包括地方政府现金融资平台，依靠土地抵押进行的各类融资活动，即“土地金融”。

　　2001-2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增加到2.9万亿元，占地方财政收入的比例也从16.6%上升到76.6%。年度之间虽然存在明显波动，但多数年份所占比例在40%-50%。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行贷款余额的比例也从约7.6%升至13.8%。

　　按国家对土地出让金使用的规定，土地出让金主要用于城市基础设施建设。如此巨大的土地出让金收入和以土地作抵押获得的融资投入到城市基础设施建设中，城市基础设施在短期内发生巨大改善，城市因此建设得象欧洲，这就不奇怪了。

　　问题是土地财政是否合理，能否持续？

　　《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

　　第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

　　《土地管理法》的以上两条规定可以称为中国土地制度的宪法秩序。所谓宪法秩序，就是说，新中国经过新民主主义革命和社会主义革命，已经消灭了土地私有制，也已经消灭了土地食利者阶层。因为经济发展、城市扩张所带来的农地非农使用的增值收益应该“涨价归公”，而不能由正好具有耕地承包经营权的农户占有所有土地非农使用的增值收益。中国土地制度安排上的这种宪法秩序消灭了不劳而获，保证了经济发展成果的全民共享，具有极其重要的意义，也是中国社会主义革命所取得的伟大成果。

　　中国土地制度的以上宪法秩序，可以通俗地表述为政府“低价征地、高价卖地”，按土地农业用途的价值征地，而按土地非农使用的价值卖地，卖地收入减去征地成本，就构成了地方政府的土地财政收。因为卖地是通过招拍挂形式进行的，招拍挂的土地价格又称为土地出让金，因此，土地财政收入就等于土地出让金收入减去征地成本。

　　不过，以上“低价征地、高价卖地”的说法要小心，因为真正招拍挂用于商贸和住宅建设的只是一部分土地。征收的农民土地主要用于三个方面，一是基础设施建设用地，二是工业用地，三是商服用地。

　　以2012年为例，2012年实际供给的建设用地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，大概有650万亩，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分大概占35%。也就是说，全年供给的1000万亩建设用地中，可以卖地用于商服的只有大约230万亩，不到全部供地的四分之一。

　　经济发展、城市扩张必然要占用土地。城市化不仅是人口的城市化，而且也是土地的城市化。将之前农业用途的土地用于城市建设，土地会形成增值收益。土地增值收益与两个因素有关，一是土地用途管制，二是特定区位土地的价值。特定区位与规划有关，前提则是城市扩张需要增加建设用地。农地转化为建设用地所产生的增值收益与承包经营农地农户的努力没有关系，而中国是消灭了土地私有制的国家，因此，按土地农业价值给农民征地补偿是合法的，也是合理的。将土地非农使用增值收益用于全民共享的城市基础设施建设，更是实现了孙中山先生所主张的“地利共享”、“涨价归公”的理想。

　　农地非农使用会形成增值收益，这并非土地本身具有什么特殊魔力，而是因为经济发展、城市扩张以及国家对土地用途管制所带来的土地非农使用的增值收益。陈锡文说：“美国西雅图最好的土地，如果按照农地来算，只有5000美元/英亩，但是如果农地规划为建设用地，就可以达到20万美元/亩，二者相差39倍”。

　　当前学界和政策部门都有一种强烈的主张给农民更大土地权利的论证，比如所谓建立城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地“同权同等同地”，“还权赋权”，等等，所有这些说法背后，都是要改变当前中国土地制度的宪法秩序，要让农民作为主体参与到建设用地供给从而打破目前国家垄断建设用地一组市场放开土地二级市场的利益分配格局，简单地说，要让农民自由自主地出让土地为建设用地，从而让农民获取农地非农使用的增值收益。

　　这种说法的一个最欺骗性的方面在于向农民让利，让农民获得本来属于他们的土地利益。实际情况则是，按中国土地制度的宪法秩序，城郊农民只有农地的承包经营权，他们并无获得农地非农使用增值收益的合法性。

　　假定允许城郊农民作为交易主体出让承包土地，城郊农民事实上也就成为了土地食利阶层，他们可以获得极大数量的土地利益，但是，这部分可以出让土地的农民仅仅只可能是城郊的很少一部分人，而不可能所有农民都有出让土地从而获取土地非农使用增值收益的机会。因此，这种说法其实不是站在农民市场上而是站在食利者立场上。问题是，新中国已经消灭了食利者，我们还有必要再重建食利阶层？！

　　还有一种意见是，对城郊农民自主出让土地所获增值收益征税。但这也有问题，因为如果农民作为土地所有者主体，可以自由出让土地，则农民必要求以商住用地的市场价格来出让土地。即使政府要建城市基础设施，可以强征农民土地，也必须要按市场价格给农民补偿。按前面陈锡文讲，全国建设用地只有大约1/4用于商住，40%用于基础设施建设，则国家对农民土地所获收益征收50%的高税，政府所征收土地税也不够用于征收城市基础设施建设用地的支出，更不用说征收廉价的工业用地，及建设良好的城市基础设施了。

　　经济发展成果之一是城市化，城市化既是人口的城市化又是土地的城市化。土地城市化即城郊农业用地转化为城市建设用地。农地非农使用会产生巨大的增值收益，在土地私有制国家，这部分增值收益主要归城郊土地所有者占用，从而在城郊形成一个庞大的寄生而腐朽的土地食利者阶层。

　　中国土地制度安排已经消灭了土地食利阶层，农地非农使用的增值收益主要以土地财政的形式掌握到地方政府手中，主要用于城市基础设施建设，从而做到了“涨价归公”、“地利共享”，这是中国虽然是发展中国家，却具有与发达国家媲美城市基础设施的原因。

　　中国土地食利阶层已被消灭，当然就没有必要再生产一个出来。