农地流转的制度困境

　　一、简要综述及研究视角

　　从新制度经济学的角度透视影响农地流转的制度因素， 已有相关研究主要从以下几个方面开展：农地产权、农地法律制度、农村社保制度、农户理性选择。 如周镕基（2004）认为相对模糊的集体产权所造就的农地流转的“异化现象”（政府与民争利）产生了“委托——代理悖论”；陈成（2005）则把模糊产权下的土地价格扭曲作为难以实现土地市场机制的主要原因。 在农地法律制度研究方面，丁关良（2003）认为，国家保障农地流转的法律欠发达，导致保障农地流转的法律与国家依法收回或调整的法律相冲突，降低了流转绩效。 在农村社保研究方面，姚洋（2000）在他的关于农地制度的分析框架中认为，正是由于当前我国农民的非农收入较低，与之相适应的农地经济保值功能提升了农民的抗风险能力导致了农地流转困难；耿永志（2010）认为，应当把国家农村土地制度纳入到国家调整农村社保制度的要素中来，农村的社保问题不解决，农民很难放弃自己手中的土地。 农民自发选择及意愿也成为众多学者研究农地流转的集中点，钟涨宝、陈小伍、王绪朗（2007）通过对农户在农地流转中三类型的划分，指出农民正是基于自己的“有限理性”指导自己在农地流转中的行为，希冀得到对自身最有利的政策安排；张乐天、陆洋（2011）通过对浙江省 Z 村的土地流转实地研究，认为长久以来形成的包含共同体意识和人情意识在内的乡土秩序无时无刻不影响着农民在土地流转中的行为选择。

　　以上相关研究大多数从涉及农地制度的单个外在制度建构入手，在各自的领域对农地流转的制度阻碍作了比较充分的说明。 但是，农地制度调整涉及的利益攸关方众多（政府、集体、农民、市场组织），农地流转制度阻碍并不是孤立的外在制度困境，而是一系列外在正式制度与农民主观非正式制度的整体性、多层次障碍共同作用的结果。 Coase 之所以被誉为新制度经济学的鼻祖在于他提出了这一学派赖以建立的基础———交易费用。 这一创造性的学说解决了在正的交易费用的环境中不同制度建设所具有的不同绩效。 本文尝试以新制度经济学视阈下的“制度两分法”为透视工具，以交易费用的立论原理贯穿全文，力求比较系统地阐述制度困境的主客观方面因素。 希望在进一步的农地制度转变中将农民主观“理性”等非正式制度纳入顶层设计的考量范围，做到农民意愿与法律文本的“激励相容”。

　　二、正式制度困境

　　（一）“掠夺”更有效———政府对“公共利益”外延的无限界定

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的国体形式及公有的刚性意识形态决定了集体利益优先的特色。 土地是财富之母，农业用地作为农业生产的最基本生产要素，对于维护国家粮食安全乃至党执政地位的巩固具有举足轻重的意义。 马克思主义理想的社会是实行公有土地所有制，农地自然也不例外。 我国宪法规定：城市的土地属于国家所有，农村与城郊地除国家规定外属集体所有。 除此之外，规定国家出于公共利益的需要，可依法对农村集体经济组织的土地进行征收。 “二元土地所有制”从法律形式上强化了土地之于国家的资产专用性。

　　在新制度经济学的话语体系中，国家自然而然被限定在宪政民主政体中，被理解为选民作为委托人和他们的代表之间的委托———代理关系网格[1](P355)。 我国虽然不采用西方代议制等西式民主政体，但中共在革命、建设年代用自身行动实践革命诺言使人民群众发自内心地授予中共行使执政权，在一定程度上也是人民委托———政党代理这一关系格局。 各级地方政府作为中央政府的组成部分，对上可作为权利委托人；对下直接与群众打交道，又是群众的代理人。 地方政府这种集代理人与委托人于一身的双重角色，极大地助长了自身在农地流转过程中的机会主义行为。

　　改革开放之后，党的工作重心转移到经济建设上来，无论从地方政府领导人政绩观来看，还是从促进地方经济发展来说，作为“有限理性”的地方政府，追求政绩已经成为经济增长中的诉求。 在我国的土地制度安排中，地方政府国土资源部门被授予了实际的土地流转监管权限，基于国家来源的合约原理和掠夺原理[1](P534)，地方政府取得农地收益可有两种方式：

　　1.合约原理：政府是社会中一系列经济契约的保护者（农地流转合同也不例外），政府用它自身的强力和正义来取得正当收入。[1](P534)具体而言，政府本应为农地承包经营权的流转提供便利 ，促进流转市场的活跃，在实现农地资源合理配置的基础上收取合理的中介费，以及在农地生产潜力高效发挥出来以后，享有农业价值增长带来的部分剩余。 但交易成本在社会中无处不在，对于地方政府而言，拥有貌似无限强制力的地方国家机关在成型的制度面前其实束手无策。 强有力的中央集权使地方政府在农地流转制度创新方面如履薄冰，涉及农地产权的制度创新稍有不慎即会冒很大的政治风险；农地流转的制度执行不仅要地方政府亲力亲为，而且设计一套完美的农地制度需要政权机关多层次多部门的协调与配合，这对于部门主义泛滥的中国国家机关而言，成本不菲；即使成功的流转制度实现了全社会剩余增加， 理性经济人的地方政府尽可能多地索取剩余也会面临着极大的舆论压力，以致可望而不可得，这在一定程度上削弱了地方政府参与制度建设与保护的积极性。

　　2.在信奉合约理论似乎得不偿失后，“掠夺型政府”似乎“更有效益”。 以新制度经济学的观点来看，实际上国家作为“带有歧视性的垄断者”[2](P193)，会从自身利益最大化的角度有针对性地设置不同的产权制度。 在公有的农地产权安排下，作为个体的农民，获得有限的使用权是最大的福利。 集体作为经济主体也无权自由买卖本集体的名义土地，只能通过国家征收这一“单向度”的土地向上流转方式参与利益索取。 地方政府往往倚仗农地入市这一狭窄通道，利用土地极强的资产专用性，借“公共利益”这一招牌行获取垄断出让金之实。 更由于我国市场法制不健全，地方政府的行为得不到实质上的约束，作为个体农民要想通过诉讼上访等方式实现自己的正当利益，成本巨大。 现实的农地征收过程中，地方政府常常联合司法力量强制进行，农地大肆简单商品化显然比成套的制度建设节约政府成本。

　　（二）农地流转市场的欠发达导致了高昂的流转成本

　　市场是实现资源优化配置的经济场所， 健全而完备的农地流转市场体系能充分实现农地价值，完善农地效率搭配机制，增加农民财产性收入。 然而长期以来，我国土地制度经常着眼于农地实物的权属管理，未能充分认识到农地流转的经济效益问题。 国家行政力量主导下的有限农地流转市场尚未形成真正的农地交易价格机制，不能充分实现农地的经济价值，欠发达的农地市场造成了单项交易费用居高不下。

　　第一，农地中介组织发展滞后直接增加了农户信息的搜寻成本。 农地作为一种自然禀赋决定性作用极强的生产要素，迥异的土壤肥力蕴含着巨大的价值差异，农地流转的本质要求就是使不同瘠力的农地最大化地实现其价值。 要想实现农地使用权及其附属各项权益的市场型交易，农地流转双方必须搜寻合适的交易对象。 转出方必须花费不少的费用实现流转意愿；为了自身利益最大化，需要多方比较几家潜在承包方的开价信息；找到合适的交易对象之后，双方基于各自的信息渠道，讨价还价在所难免。 同时，由于流转双方的经常性信息不对称，无效率的流转外部性不得不被动内化到成本之中。

　　第二，管制型政府的角色定位尚未转变。 土地作为公有性的生产要素，宪法赋予了政府完全的土地处置、监督权利。 “受益”于计划经济体制下的强政府模式，现阶段服务型政府的建设任重道远。 一方面，国家的农业用地改革刚刚起步，同时期的资本逐利性无一不盯着农业用地这一巨大蛋糕。 改革初期的政府对农地流转的谨慎态度和有效监控，是维护农民权利、保障国家粮食安全的正当手段；另一方面，强化了公有土地所有制，在一定程度上也就强化了政府对土地的垄断性控制。 对于国家而言，城市土地无条件归国家所有，农村土地名义上归农村集体经济组织所有，但由于掌握着农地转变的唯一途径这把钥匙，政府实际上还是掌握着农地的命运，这就是农地流转领域的“诺斯悖论”。 无论政府出于好意为了监控农地流转设置的繁琐手续增加了交易双方成本，还是出于逐利“理性”通过有利于自身的制度安排控制农地交易市场，都遏制了农地流转交易市场的发育、成长。

　　（三）农村干部———土地代理人的机会主义

　　中国农村是农民基于地缘和亲缘关系发展起来的，而后又得到国家正式制度认可的基层社会组织单位。与国家政权机关有着很大不同的是，村民委员会作为村一级的领导机构是由全体村民选举产生的，是中国直接民主的产物；以村主任为代表的村干部作为全村选民的代理人，自主决定村务不受国家干预（理论上是这样），这种淡化了行政任命的干部选举方式，决定了村干部选举过程中的些许人情色彩。 经济上，由于村掌握着最重要的经济资源———土地，为村民创造着实实在在的福利，基层群众自治基础得以体现。 但与此同时，中国农村是所谓的“地方国家社团主义”（Oi，1995），与相对自由的村庄土地处置权力相对应，党在农村政治的影响十分活跃[3](P307)。 党基于集体主义的价值观考虑以及共同富裕的执政观追求，有牺牲农村小我利益，让位于全局利益的客观需求，受制于群众自治这样的法律阻力，利用作为党员的村干部弥补政府意志缺失成为很好的选择。 集体经济组织拥有相对独立的生产资料———农地， 体制内的劳动者———农民， 受国家意志影响又有一定自主性的代理人———村干部，这样的经济形式具备了一定程度上的国有经济组织特征，作为农民和土地两类特殊代理人的村干部，自然具有两套机会主义动机：

　　1.所有权“单向”转变中的政治机会主义

　　国家和集体是我国土地的两种所有主体，且国家法律规定了一定条件下集体土地转为国有的实施办法，虽然国家也可以将国有地划拨为农地，但这并未改变国有地的所有权属性，国家保有随时收回的权利。 这就造成了农地所有权的单向转变即只能由集体所有转为国有。 国家在对农地征用的过程中，作为“理性”集体，为了“公共利益”总希望被征农地按法定标准价甚至低价取得农地，农户则基于同样的理性以集体所有为要挟，意图抬高补偿标准甚至漫天要价。 在这对官民博弈中，村干部身份则是两面尴尬。 一方面，作为民选干部，要为民争利；另一方面，是党组织的一员，有责任协助上级组织做好基层工作。 地方政府在处理农地征收中遇到困境，往往利用执政党的严肃纪律性对村干部施压，更有甚者部分地方政府把征地与村干部的个人政治前程相挂钩。 这时作为个体的村干部，在强大的组织压力与企盼的村民愿望之间往往屈从前者，因为被民谩骂总比影响自己乃至家人的政治机遇要划算。 本应代表民利的村干部往往成为政府征地压价的急先锋，这样的情况近年来不胜枚举。 如此政治机会主义直接压低了农地价值和农户的心理预期，反过来心理预期的持续走低又降低了流转意愿，两方面强化了流转难度。

　　2.农地流转经营中的经济机会主义

　　在农地流转中，无论是政府推动的农地所有权流转，还是民间层面的承包权、使用权流转，集体收益都是村民的核心利益。 一方面，我国法律规定了集体可以掌握 5%的集体共有耕地，农地非农化过程中集体享有收益的提留和使用权。 村组集体在土地非农化中的土地收益主要来源于土地补偿费的提留和未责任承包的公共耕地补偿，在我国的农村生产经营关系中，村集体是我国农村耕地的实际所有者和国家治理的正式主体。[4]非农化的集体农地流转收益如何使用，广大村民与村干部享有的信息完全不对称；集体直管农地由于与个体农户无直接的利益关系，加之广大农民事前也疏于监督，集体农地的潜在承包方采取贿赂等方式低价取得直管农地已不鲜见。即使在事后，由于村庄由下而上式的治理功能的弱化，农民监督村干部合理合法处置集体地的成本十分巨大，村干部的自利动机缺乏约束，很大程度上降低了流转效率。

　　三、非正式制度困境

　　正式制度只有在更广泛的社会层面上得到认可，只有与一定的非正式制度兼容的情况下才能充分发挥作用，这是新制度经济学派的一个重要观点。 我国市场化的农地流转市场尚不发达，一方面源于不健全的硬性土地流转制度，另一方面，乡土气息更为浓厚的中国农民的乡土亲情秩序、意识形态惯性和“恋地”情结等非正式制度也禁锢了农地流转的动力。

　　（一）熟人社会中农民的乡土秩序

　　首先，从基层农村来看，“中国社会是乡土性的”[5](P1)这一论断依然准确。 在涉及经济利己主义的农地流转制度安排中，西方传统经济学研究赖以建立的“经济人”假设在中国农村的乡土关系中有很大局限性。 已有相关研究表明，当代中国即使在农地流转市场机制发挥最好的地区也有近九成的农地在熟人之间转让。[6](P121)这就说明了在我国农地流转市场中，建立在熟人社会、乡土农村的血缘、睦邻之情等非正式制度对成文的流转制度、市场有很大的抵消作用。 中国农民作为民间农地流转的单个主体，由于农地相对模糊的产权属性，在涉及农地流转的纯经济交易活动中往往嵌入了乡土邻情的社会因素。 许多农地转出户，并不是单纯为了更多的流转收益寻求转入户，而是基于传统的“肥水不流外人田”的质朴思想，低价转让亲友、故旧、乡亲。 这种乡土秩序弱化了流转双方全面获取市场信息的动机，农地不能实现价值激发的最大潜力，纯市场化的交易机制建设任重道远。

　　其次，乡土秩序弱化了契约精神。 欠发达的农地流转不仅“归功”于相对模糊的产权设置，还在于乡土秩序的固化。 契约是一个现代经济社会成员之间发生经济联系的法律、信用关系的体现，契约的签订限定了一组人在经济上的共同体范围，这一共同体是基于地位平等、经济共赢原则而设立。 在西方社会中，血缘、地缘、乡情在契约面前都被筛滤，一纸合同就是简单的经济关系，而中国民间的土地流转协议则为“情景性合约”[7]，人格化色彩充斥其中的流转合约不同于遵循严谨法律条文的西方契约，它是建立在乡土秩序之上的弹性极强的法律文本。 在这种流转契约中，字面上细致推敲的法律术语里隐含着一套“熟人社会”的潜规则①。 这种潜规则使广大农民在转出农地发生巨大增值效益时，事后违约的动机不断增大；作为承包方的乡里乡亲，也会基于乡土秩序、邻里之情一般选择退包补款息事宁人，尽管可以采取机构仲裁乃至诉讼来维护契约的完整性，但这样做的即时经济成本乃至事后的“睦邻”情感成本不得不考虑。 用中国熟人社会思维来解读西方契约精神文本，可伸缩的非正式制度与刚性的正式制度搭配，农地流转协议大打折扣也就不足为奇。

　　（二）意识形态惯性对农地流转的羁绊

　　我国的土地所有制经过新中国成立后广泛开展的土改，实现了由地主私有向单个农民私有的转变，而后出于意识形态原则要求的考虑，经过轰轰烈烈的农业集体化运动收回土地私有权至今。 在1956 年农业集体化基本完成后的二十年时间里，急风骤雨式的运动式革命教育改变了传统农民的小私有者意识，强制的意识形态教育无时无刻不提醒着农民：任何妄图拥有生产资料的个体都是小资，都要被打倒。 这种高度集中化的“归公”思想，几十年如一日，剥蚀着小农的“一亩三分地”的占有梦。这种廉价的“公有”意识形态供给对农民的影响十分巨大。[8](P57)进入到改革开放新时期以来，这种意识形态惯性依然存在农民心中：遵守这种约定俗成的惯例对自己没坏处。

　　小农作为理性的经济人，精打细算的本领丝毫不亚于成功的企业家（舒尔茨，1987），已有相关研究表明，即使国家赋予了农民充分的收益、转让等权利，大多数农民依然对所有权顾忌重重，依然把自己拥有很大经营决定权的农地完全看做国家的。[9]这种情绪认为国家有随时收回耕地的权利，这影响了他们对土地肥力的长期投资动机，基于“别人的土地，不种白不种”的自私观点，他们对土地的开发往往急功近利，注重短期利益。 这种只注重短期利益，对土地竭泽而渔式的开发力度，造成了土地瘠力边际效率的下降，如果自己耕种，在有限承包期内，产量逐年减少；又因为相对较差的产量表现，此等地便不会在流转市场上博得好价钱，影响承包方的承包欲望。

　　另外，土地的日趋减少与人口的逐年增多矛盾不可调和。 国家保障土地承包经营权 30 年不变是为了稳定农户对农地使用权的平稳预期，促使农户持续投资土地维持边际生产力。 与此同时，意识形态要求执政党的执政理想是为了全体民众福利而努力，为了维护农村新增人口的公平地权，国家又赋予了农村集体的适当土地调整权力。 这种政策上的相悖导致农民私底下不合法流转比较普遍，没有保障力的口头合同在面临利益冲突时脆弱不堪。

　　（三）“恋地”情结与社保匮乏的两难选择

　　农业与游牧或工业的最大不同在于，它是直接取资于土地的，这种深深根植于泥土之上的经济活动，决定了从事这一活动的主体———农民是粘在土地上的。[5](P3)中国农民对于土地有着强烈的依恋性，这种“恋地”情结决定了大多数农民将耕地作为农地的首要用途，还未形成将农地作为发挥更大经济价值的生产要素来看待。 这种质朴的自耕思想，一方面有利于我国的耕地保护，使任何破坏耕地的行为都遇到强烈的传统阻力；另一方面，也减弱了农民的土地规模化意愿，强化了流转难度。 之所以时至今日，“恋地”情结依然强烈，除了几千年来传统小农思想的影响，滞后的农村社会保障体系是主要原因。

　　土地有着很重要的三种效用：农业生产、传递利润、社会保障。 在不同的社会发展阶段，农民对于三种效用的倚重程度是不一样的。 改革开放 30 多年来，我国的二、三产业得到了迅猛发展，已经取代了农业在国民经济中的支柱地位，非农收入在农民收入中所占的比重逐渐增加，农地的单纯生产性功能趋于弱化，此时，土地的社保功能凸显。 与之相对应的是，我国现阶段的农村社会保障供给远远小于农民的需要，农民工这一亦工亦农的群体没有失业保障，农村中低保申办手续繁琐、保障率低，这就造成了习惯于居安思危的中国农民不得不将土地的增值功能让位于相对更迫切的社保效用，农地既是“退路田”又是“保命田”。

　　有学者认为，农地的社保功能会随着农业在三大产业中比较效益的下降及农业收入在农民收入中所占比例下降而减弱。[10]但在实际上，正是由于农地的比较效益减弱才使得农地的保障价值愈发重要，况且随着近年来我国相继取消农业税、提高粮食最低收购价等一系列支农惠农措施的出台，农业生产的比较效益下降幅度有限，农地的保障功能依旧十分重要。

　　对于我国农民而言，放下陈旧观念，增加土地收益对于强化其社会保障支付能力有重要意义，但转出后能否分享持续的增值收益？ 能否切实应对生老病死等现实问题？ 这些疑虑强化了农户的被动“恋地”情结。 这种情结降低了农地的资源配置效率，影响了全社会对农村社保基金的划拨；这种低保障的覆盖水平又强化了土地的细碎化经营，两难的现实困境制约着农地流转。

　　四、摆脱制度困境的对策建议

　　（一）加强制度监管，克服“长官意志”干预市场机制

　　人民民主专政的国家性质决定了经济决策的视角一开始就着眼于广大人民的根本利益，在社会主义市场经济机制不健全、社会主义法制不完善的情况下，需要政权机关对涉及千百万农民根本利益的土地加强监管。 但我国的地方政府实际上在党委领导下在某种程度上依然是一种长官负责制，党政一把手对市场经济活动之决策依然摆脱不了传统片面的政绩观影响，对农地流转的经济效益认识不足，经济决策经常着眼于短期即时利益。 地方政府对农地市场的干预常常伴随着或明或暗的“长官意志”作怪，要充分发挥农地流转的市场机制，当务之急是要转变政绩考核机制，严禁以牺牲农民利益为代价的 GDP 主义。上级政权机关要在法律允许的范围内赋予基层政权组织创新农地流转形式的自由裁量权，要正确认识党委与政府以及村民自治组织的关系，党对政权机关以及村民组织的领导不可能事无巨细，党委的政治领导职能要在充分尊重市场规律的基础上发挥，明确党的领导职能边界。 健全党内民主反馈机制，作为基层群众自治组织的村干部在面对地方政策与农地流转实际有偏差这一情况时，应该保有向上级党组织反映本集体村民农地实际的权利，依法建立完善党纪国法对于违反农民意愿的强征行为的惩治制度，切实做到把权力关在制度的笼子里。

　　（二）完善农地市场中介，强化农村社会保障体系建设

　　政府要致力于建立高效的农地流转中介组织，创新途径搜集农村土地流转信息，简化办理流转手续，协调土地资源配置关系，降低农地流转主体的交易成本；建立科学的土地流转评估体系，防范农地流转中的随意抬价行为。 尝试建立土地融资公司，对于将农地流转给更能发挥经济用途的其他主体的农民，由于这些人对农地的依赖性较强，应该给予低息或无息贷款等优惠政策，促使其向其他产业转移；建立政府主导的土地代理机构，受经营意愿弱或经营能力差的农户的委托，政府代为出租、转租或转让给那些经营能力强的业主，避免农地荒芜，促进农地经济潜力发挥。 国家要不断健全农村新农合等保障制度，建立以农民家庭自筹为主，国家和集体保障为辅的，包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障体系，其资金来源于国家、集体、个人，也可以考虑由业主把一部分租金或转包费替转出方缴纳社保资金，真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧，[11]促进农业劳动力转移，实现农地资源的高效配置。

　　（三）引导农民转变观念，形成灵活的市场经济意识形态

　　习近平总书记在 2014 年 9 月 29 日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上发表的重要讲话中指出：“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。 ”[12]农地流转的制度实践中要充分重视农民群体的思想观念，尤其在中国这样一个拥有数千年农业历史传统的环境中，政府任何涉及农地的制度决策要加入农民观念这个函数。 对于农民而言，现阶段中土地依然是很多农民生存保障和经济福利的唯一依靠，加上历史积淀形成的恋地情结，往往不愿放弃土地的经营权。 有鉴于此，在农地流转实践中要加强对农民的宣传教育力度，以现代市场经济理念武装农民头脑，转变农民传统乡土观念，打破传统的小农意识，树立正确的土地价值观。 针对乡情、血缘关联的中国农村社会，农地流转机制建立不仅要加强经济机制设计，更要加入农民心理推动等观念转变的社会学研究，加强法制建设，推进农村人际网络从伦理型到法理型转变。 加大教育力度，增强农民的法制意识和市场意识，以理性的态度对待农地流转，建立长期有效的农民观念教育机制。

　　综上所述，决策层在今后的土地流转政策制定过程中不仅要关注清晰的权属界定、便利的流转体系、有效的代理人监督等正式制度的设计，更要把精力放在农民观念、陈旧文化的破解等非正式制度上来，只有把非正式制度这一软件完美地匹配在正式制度这一硬件之上，农地流转才能成为全社会新的经济增长点。

　　参考文献

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　　[5]费孝通.乡土中国[M].北京：三联书店，2013.

　　[6]黄季焜，郜亮亮，冀县卿，Scott Rozelle.中国的农地制度、农地流转和农地投资[M].上海：上海三联书店，2012.

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　　[12]习近平.严把改革方案质量关督察关 确保改革改有所进改有所成[EB/OL].