社会转型期耕地保护的思路与对策

　　一、现状：寻求“生态、权益、粮食”之间的平衡点

　　当前，我国粮食产量是通过高科技、高投入、低税收等作用的结果，但也使耕地资源的生态问题不断恶化，农民耕地收益低的问题也未得到解决。对此，应统筹国内耕地生态压力和国外粮食盈余，构建国耕地“生态、权益、粮食”三个安全的新框架。

　　今天的中国国情，与实施耕地占补平衡为核心的耕地保护制度的国情，已经发生了巨大的变化，主要体现在三方面：

　　一是我国粮食产量持续提升。紧紧围绕粮食自足问题，我国政府不仅实施了世界上最为严格的耕地保护制度，还不断加大农业育种技术的投入力度、农田耕作技术和农田基础设施投入力度，并推行减免农业税收政策，在部分区域实施耕地保护补偿机制等。为保障粮食安全，国家在科技、推广、生产等方面一系列的政策和高投入保障机制，创造了粮食生产的一个又一个传奇。到2013年，中国的粮食生产已经实现了10年的连续增加，全国粮食总产量首次突破6亿吨大关。

　　二是我国耕地资源的生态问题不断恶化。2013年，湖南“镉米事件”已经暴露了我国农田土壤污染问题严峻。武汉大学教授刘耀琳指出，我国1.2亿公顷的耕地中，大约8.3%的耕地受到污染，特别是长三角和珠三角地区。中国农业大学张福锁等也指出，中国农田土壤酸化严重，主要原因是氮肥施用过量的问题。还有报道称，我国北方的地下水快速下降，不仅影响到粮食安全，更是影响到生态安全和4.3亿人的用水问题，黄淮海平原沙漠化趋势明显。即使在我国自然资源禀赋最好的东北地区，据中国科学院牛振国指出，东北大量湿地转化为粮食生产用地，而且东北的黑土水土流失严重，土壤变薄，土壤有机质含量从上世纪70年代的每公斤50克～100克，降到了20克左右，东北粮仓的质量正在下降。

　　三是我国农民耕地收益不断降低，耕地权益保障有待提升。党的十八届三中全会明确指出市场将在资源配置中起决定性作用，这一决定必将对我国耕地利用产生影响，对我国农民的权益保护提出更高要求。我国农民拥有耕地，是粮食生产的执行者，但是由于其规模有限，粮食生产效益低下。因此，从经济价值属性来看，耕地资源是中国土地价值的一个洼地。农村土地市场化的推进，必然导致资本逐步向耕地资源渗透，从而显着推动耕地资源价值。在未来的变革中，拥有有限耕地资源的农民，如何面对耕地资源价值提升的诱惑，继续持有资源，避免从农民变成流民，不仅需要农民自己的智慧，更需要国家在耕地保护制度设计上，保障农民耕地权益底线，维护农村稳定。

　　与耕地资源面临的巨大压力相比，我国外汇储备也存在巨大风险。经过30年的快速发展，我国已经拥有了巨大的外汇储备，但却时时刻刻受到美国金融和国际政策的影响，其实际价值正在被蚕食。但这也使我国具备了从国际上进口粮食资源，替代国内水土资源紧缺的条件。与中国相比，美国、巴西、加拿大等国家，拥有不可替代的水土资源潜力，可以考虑利用外汇，缓解我国水土资源压力，降低耕作强度，转换污染耕地用途，降低地下水过度开采区的耕地利用强度。因此，我国耕地资源保护必须从全球视角来重新审视，要统筹国内耕地资源压力和国外粮食盈余潜力，构建中国耕地“生态、权益、粮食”安全的新框架格局的时机正在成熟。

　　二、思路：统筹利用国外国内两种耕地

　　改善耕地资源的生态状况，必须逐步降低耕地利用强度，圈定耕地的利用退出区、用途转换类型区、利用强度降低区、资源持续利用区。转而借助国外水土资源，依据每年的粮食进口量，提出实施我国耕地资源休养生息，提升生态安全的用途管制和保障措施。

　　我国耕地资源保护已不仅是粮食安全问题，也是农民权益保障问题，更是生态安全问题，因此，可以借助国内粮食生产的有利局面和巨大的外汇储备，逐渐建立“进口国际粮食，替代国内水土短缺；休养耕地资源，提升生态安全；建立发展权转移机制，保障农民耕地权利”的有利于耕地资源生态安全、权益安全和粮食安全的耕地保护新制度。

　　首先，我国耕地资源“生态安全”的只能依靠自己。要全面提升我国耕地资源生态安全，就必须逐渐降低耕地资源的利用强度，让其得以休养生息。这就要划定一个耕地资源安全的底线，依据耕地资源数量分布特征和质量空间变异特征，识别出我国耕地资源的生态分布特点，圈定耕地的利用退出区、用途转换类型区、利用强度降低区、资源持续利用区。对于利用退出区域，要围绕我国地理空间的三个阶梯以及大江大河流域的问题，分析耕地资源分布与生态背景之间的关系，科学界定耕地与林地、湿地、草地、滩涂、湖泊等生态用地类型之间的关系，识别耕地生产的关键生态限制因子，圈定我国耕地资源分布，确定退耕的范围及其生态建设的目标。对于用途转换区域，要科学分析农田土壤污染类型，空间分布特征，土壤污染与利用方式的关系，结合国土资源部地质化学元素调查和环保部土壤污染调查结果，分析土壤污染与土地利用的关系，确定土壤污染类型区，提出污染土地的用途转换方式。对于强度降低区域，要科学分析耕地利用强度与区域耕地资源持续利用的关系特征，依据全国耕地资源利用强度及其生态环境影响特征，圈定耕地资源降低强度类型区，如黄淮海和东北平原的黑土地都是需要降低土地利用强度的区域和空间。依据三个圈层的关系，提出中国耕地资源持续利用的空间蓝图，实现我国耕地资源的生态安全。

　　其次，我国耕地资源“粮食安全”可以适当借助国外水土资源。借助我国外汇储备和粮食增收的历史机遇，构建“藏粮于土”的粮食安全观，进口水土资源，缓解我国耕地资源安全压力。据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文等的研究，2010年我国进口的农产品已经相当于在境外使用了约6亿亩耕地资源。但截至目前，我们还未从国家战略角度审视，我国粮食安全应如何巧妙地借助外汇储备，实施水土资源替代。因此，结合我国粮食生产及其水土资源消耗特征，需要深入分析借助国外水土资源，进口小麦、大豆、水稻等粮食作物，以替代由于实施退耕、休耕和转耕而导致损失的生产能力。

　　再次，我国耕地资源“农民权益”的只能依靠中央政府保护。党的十八届三中全会已经提出，要增加农民财产性收入，而确保财产性收入的前提和基础就是农民享受发展权，并在市场竞争中具有平等的市场地位，以保障公平地实现其财产权。对于要进入到农村土地的工商资本来讲，我国农民在产权意识、资源价格、竞价水平等诸多方面仍处在不利的位置；与城市土地的高资产价格特性相比，我国乡村土地的耕地资源价值仍处在历史低位。这样，就形成了我国耕地资源低价与农民的生存保障的高位的非均衡性，以致农民的耕地资源权益只能由中央政府来保障。

　　三、建议：从落实刚性指标转向实现三个安全

　　在新的形势下，要实现耕地资源保护的三个安全，就必须转变耕地保护思路：一是建立基于耕地生态安全的用途管制，二是建立确保粮食安全的共同责任机制，三是建立保障农民权益的耕地资源市场化监管机制。

　　传统的耕地保护制度更多的是采用行政方式来实现，其主要特征就是依据保障粮食安全的耕地资源总量的数量要求，通过以“耕地保有量、基本农田保护量、建设用地总量”等刚性控制指标，在省级、市级、县级和乡镇级等行政环节，进行层层分解。这种方式优点是便于考核，缺点是信息不对称，耕地保护突出了粮食安全，但生态安全和农民权益的保护被弱化了。要实现耕地资源保护的三个安全，就必须转变耕地保护思路，实施以下三方面创新：

　　一是建立基于耕地生态安全的用途管制。国土资源部门要明确我国耕地资源生态安全的战略定位，科学构建我国耕地资源生态安全格局，圈定耕地空间分区，提出用途管制规则，创新土地整治模式，建立市场与行政统一、上下联动的耕地资源生态模式，实施以发展权转移为核心的耕地用途保护机制。

　　二是建立确保粮食安全的共同责任机制。耕地资源的数量、质量是粮食安全的保障和基石。我国耕地资源数量由国土资源部管理，但质量问题则关系到农业部、水利部、环境保护部和发改委等部门。为此，要建立耕地质量保护的共同责任机制，明确相关部门的耕地质量保护的责任，研究共同保护责任机制下的耕地保护创新机制。

　　三是建立保障农民权益的耕地资源市场化监管机制。农村耕地资源流转的市场化正在不断形成，并不断发展壮大。围绕耕地资源流转的问题，涉及到耕地资源的所有权、承包经营权、发展权和使用权。因此，要保障农民权利，就要对已有的耕地资源权利进行细化，确定农民权利及其组成，明确权利转让条件和要求，用土地权利来保障农民的权益。与此同时，要建立与耕地流转相适应的监管体系，这包括了建立耕地地类的确定、耕地质量的认定、耕地价值的评价、耕地污染以及各种影响的权威评价机构。因此，要从市场化角度出发，建立保障中国农民权益的市场化耕地资源利用监管体系。