资本下乡租地成普遍现象 一号文件收紧相关政策

　　2013年伊始，中央一号文件会否连续第十年关注三农问题？这种可能性渐成共识。

　　自2003年起，中央农村工作会议讨论通过的文件，均会成为第二年的中央一号文件。近期《财经》记者从各方面获得的信息表明，2013年中央一号文件最有可能首次聚焦农业生产关系的改革，涉及相关经营体制的深层次改革问题。

　　当前，中国粮食产量一方面实现“九连增”，另一方面对外依存度逐年增高；同时，中国农村的“空心化”问题突出，“谁来种地”的担忧日益加重。

　　为此，许多农业专家建议，有关农业生产经营体制改革的问题，应尽早提上中央议事日程，并应当成为2013年中央一号文件的核心话题。据悉，这些建议目前基本成为决策共识。

　　一位参与中央一号文件调研的专家表示，大家之所以希望2013年一号文件聚焦农村生产关系的改革，主要是为了适应当下快速的工业化、城镇化新局。同时，通过农业经营机制的改革，改善粮食“紧平衡”状态，提高农民收入，实现农业现代化。

　　实际上，近期有关农业经营体制改革的信号，在高层会议中已被频繁提及。2012年11月28日召开的国务院常务会议提出，农村经营体制改革要因地制宜，要采取有效措施，使一部分年轻人愿意在农村留下来搞农业。

　　12月4日中共中央政治局召开的会议更明确指出，鼓励发展新型农业生产经营模式。如此密集谈论农业经营体制，为近年来所罕见。

　　《财经》记者采访了几位参与文件起草的相关人士，他们均相信，新的中央一号文件能够延续和细化中共十八大报告中的相关提法：“坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”

　　在具体改革方向上，有三个方面亦逐步受到农业专家们的关注：规范和细化“资本下乡”，公司进行大规模流转土地并返聘农民的模式将被严格限制；明确提出发展“家庭农场”这一农业经营机制；建立农业社会化服务体系，鼓励企业参与农业社会化服务。

　　“今后中国谁来种地？怎么种地？到底是公司企业大规模经营，以资本为主导的雇工农场，还是农民家庭经营基础上发展农民合作？我的看法是，让农民种自己的地，打自己的粮，提高组织化行为，变得更强，一定能够种好。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文近期的一次讲话，被外界认为是对2013年一号文件的主旨精神进行注疏。

　　据悉，2012年7月开始，中农办、国家发改委、农业部等18个部委就联合对农业经营体制等问题进行调研，调研组先后到河南、山东、安徽、四川等农业省了解农业合作社、种粮大户等经营情况。2012年国庆节过后，新的中央一号文件就进入起草阶段。

　　资本租地或受限

　　近年来，资本下乡租地成为普遍现象，而“公司+农户”是其主要模式。涉农公司大规模流转农户耕地经营权，将耕地平整后，通过“反租倒包”返聘部分农民耕种。

　　这种做法曾经引起多方争议：一方面，工商资本可为改造传统农业注入资本要素，减少农业劳动力需求，提高农业经营水平及市场竞争力；另一方面，亦出现了农民沦为雇佣工人、不能合理分享土地经营收益的现象。

　　更有甚者，一些公司将耕地流转后进行“非粮化”“非农化”生产，甚至变相用于房地产开发。

　　据了解，国家发改委于2012年进行的一项调研显示：在西部某些省份，工商企业流转耕地后，非粮化程度已经达到90%左右。而地方政府为了招商引资，往往对此不加干涉。

　　《财经》记者在一些农业区调查时发现：公司下乡租地以农民外出打工，耕地撂荒为名义，大多希望整村甚至数个村整体推进耕地流转，在此过程中，仍在耕种的农户往往会与之发生矛盾。

　　目前中国尚有2亿农户、6亿多人生活在农村，一旦将耕地流转后无法就业，失地农民的生计将出现问题。

　　对此，陈锡文曾多次表达了他的担忧。“中国农业如何现代化，不仅仅是技术问题。我们在技术上完全能够学习美国的农场，问题在于，这样我们18亿亩耕地需要多少农户就够了？让他们上哪儿去？做什么？”陈锡文说。

　　针对“资本下乡”乱象，决策层将细化具体措施予以调整。农业部部长韩长赋近日表示：国家鼓励工商企业投资农业，推动农业产业化和规模化经营，但不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户耕地。“企业应带动农户发展而不是代替农民生产，应该把种养环节留给农民。”

　　参与文件讨论的专家向记者亦证实，许多人在2013年一号文件起草中对这一问题较为关注。以工业理念发展农业，以公司经营方式替代农户的做法，将会受到一定程度的限制。而农业部也将加快推进农村土地承包经营权流转管理和服务体系建设，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度。

　　记者了解，在一号文件起草阶段，相关条文的规定应当“收紧”到什么程度，农业部曾召开过专家咨询会。会上，专家就条文的具体规定提出了多条意见。

　　参与此次会议的《农民专业合作社法》起草小组成员、中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智认为，只要符合十七届三中全会就耕地提出的“三个不得”――不得改变土地所有制关系、不得改变土地农用、不得损害农民利益――到底是谁来承包土地并不应进行限制。

　　“政策要体现公平性，不能只针对某一类企业某一类人。”孔祥智说。

　　有人提议参考日本经验。日本也曾限制工商资本进入农业，实行“农地农用”，但后来开始允许工商资本经营农业，实行“农地农用全民用”。相关弊病“可以通过完善制度、加强监管进行解决”。农业部政策法规司司长张红宇近日为《财经》杂志撰文称。

　　张红宇提出几项具体原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民土地承包经营权；坚持土地流转自愿原则，不允许任何组织强行流转；坚持建立健全企业和农民的利益联结机制，与农民形成利益共同体，将土地经营收益合理返还给农民；坚持依法依规经营，不改变土地的农业用途。

　　因无法解决与人民公社时期农民“出工不出力”类似的问题，过高的生产成本和过低的生产效率，已使得包括邦吉、嘉吉在内在的大型农业公司萌生了逐步撤出承租耕地的意愿。

　　“农民给老板种地，锄草不除根，头天看地里没有杂草了，第二天就重新生长出来。”一位参与调研的学者如此形容。

　　力推家庭农场模式

　　从2007年起，为应对农业劳动力大量非农化及老龄化趋势加剧，地处上海市西南、黄浦江上游的松江区，开始实践百亩左右规模的家庭农场模式。

　　到2012年6月底，总面积为604平方公里的松江区的家庭农场，已经发展到1173户，经营面积占全区粮田面积的77.3%，户均经营面积114.1亩，户均年收入10.1万元。

　　“松江模式”是由当地区政府推动，采取以农户委托村委会流转的方式，将农民手中的耕地流转到村集体。到2011年底，全区耕地流转面积，已占全区耕地面积的99.4%，几乎全部为农户委托村委会进行流转。

　　土地流转到村委会后，由区政府出面将耕地整治成高标准基本农田。然后再由村集体出面将耕地发包给承租者。其中近一半的耕地流向家庭农场。

　　家庭农场生产有一系列严格规定：农场主必须是本村组织中的成员；农场耕地必须用于粮食生产，不能以任何形式转包；综合考虑吸纳当地劳动力、收入等相关因素后，当地政府将每个农场的基本规模定为80亩－150亩。

　　为保证家庭农场高效经营，松江区政府专门组建了农机专业合作社，为其提供全程机械化订单作业服务。

　　除此之外，松江区还成立了一系列涵盖产前、产中、产后的社会化服务体系，包括农资供应、农机、种子繁育基地、烘干设施等四大类。

　　因社会化服务体系完全外包，家庭农场仅依靠夫妇俩的劳动力，至多在农忙时雇佣一个劳动力，加之一些小型农业机械，就能够获得较高的收成。

　　曾对该地进行实地调查的国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青表示：以目前的经营水平来看，一个家庭农场可由夫妇两人经营，他们的年收入水平可达10万元左右。

　　据《财经》记者了解到，随着家庭农场制度的不断完善，该地又开始建立“种养结合型”家庭农场：每对夫妻一年再养1000多头猪。猪崽、技术、饲料、销售等，都由龙头企业统一提供，农民每养一头猪可得50元代养费。这样，每户年收入可再增加5万元左右。

　　“第一年的时候，大家都没在意，现在来竞标家庭农场的人变得越来越多。在外面苦哈哈地打工，不如回家承包农场。”徐小青说。

　　按照松江区区长盛亚飞提供的数据，由于家庭农场制度的建立，整个松江区的农业生产率大幅度提升：之前全区20多万亩耕地要靠数万人耕种；现在，家庭农场2000人左右的劳动力，一年可耕种17万亩水稻、饲养出栏近30万头生猪。

　　据了解，松江家庭农场模式有望推广。新的一号文件将着重阐述的新型经营主体，并非强调家庭联产承包责任制实施初期时的极度分散的小农户。“通过逐步流转土地扩大规模，采用集约化手段进行生产，在技术应用、资本集中等方面提升，慢慢成长起来，就是家庭农场。”孔祥智称。

　　家庭农场将是明年一号文件中提出的新鲜概念。按照相关文件起草者的思路，家庭农场等农业生产单位，将成为实现中国农业现代化的主体，商品化农产品(5.70,0.00,0.00%)生产的主要单位，一系列农业扶持政策的受体。

　　据农业部统计，目前中国经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户。

　　而以种粮为例，北方一个家庭经营100亩，南方一个家庭经营50亩，比较符合规模经济，也能够适应农村劳动力就业的需求。

　　《财经》记者在广西的采访，也证实了该做法的优势：来宾市兴宾区桥讯乡岜山村峦山屯种植大户谭成军承包了全村20户左右人家的400亩土地后自行种植，在甘蔗产量普遍为4吨－6吨的情况下，他家的甘蔗产量已达10吨以上。此外，因为是熟人之间流转，并不需要政府出面，谭成军自己出面即可做通村民工作。

　　采取这种类似家庭农场的模式进行土地流转，既可提升甘蔗产量，又不会引发矛盾，而且，土地收益还由当地农民获得。

　　据《财经》记者了解：由农业部推动的家庭农场实验，已经在去年初开始进行，涉及吉林、湖南等多个省市。而由地方自行推动的家庭农场实践则更早，上海市松江区从2007年时即开始实践家庭农场这一概念。

　　能否大规模推广家庭农场制度，目前仍面临一系列的制度缺陷。比如：家庭农场目前无法在工商局注册，试点地区均为地方政府“特事特办”。此外，这个新组织是否可以享受免税、补贴、贷款抵押物种类放宽等一系列扶持。据悉，2013年可能仍会继续试点。

　　社会化服务多路径

　　家庭农场是否能够快速成长，亦和其是否能够获得足够社会化服务支持有关。

　　多位专家建议，这一问题应在今年一号文件中有明确体现，但具体如何表述，尚有不确定性。而家庭经营虽然是中国农业的基本经营制度，但并不意味着千家万户的农户都必须完成从种到收的全过程。实际上大量的生产流通环节完全可以采取社会化服务的方式来完成。

　　接受《财经》记者采访的一些专家认为，从世界农业发展规律来看，社会化的服务是解决务农劳动力老龄化的根本手段，也是促进农业科技推广应用的重要途径。“家庭经营+社会化服务”是农业生产的重要形式。

　　中国以往的农业体制，一直存在着重视农业技术研发，忽视社会化服务体系的弊病。

　　据悉，中国今后的政策调整方向，亦将是在政府主导的公益性服务为主的情况下，调动广大合作社及农业企业的积极性，鼓励其成立多种所有制形式的新型农业社会化服务机构，并将其纳入国家政策扶持的范围。

　　按照陈锡文的说法，农业龙头企业等涉农企业应着重在优良品种研发、先进技术创新、储运设施建设、营销加工、农业就业等领域发挥作用。

　　孔祥智认为，目前应该强化合作社提供农业生产社会化服务的功能，而不是一味追求由合作社出面去流转土地。

　　自《农民专业合作社法》2007年公布实施以来，各类生产合作社出面流转耕地进行经营成为一种潮流。截至目前，由合作社流转的耕地面积已达4488万亩，占到全国耕地流转总面积的16.4%。

　　针对合作社目前这种重流转、轻服务的局面，学界有观点认为：合作社成立的主要目的应是提供服务而不是由其来流转土地，特别是不应让农民以土地入股合作社。

　　原因之一为：中国现有农业生产经营体制是统分结合的双层经营体制，即由农户承包集体土地直接从事农产品生产经营，村集体向农户提供统一经营服务。

　　十七届三中全会后，将合作社亦纳入到了和村集体一样的“统”的领域。假如以合作社名义流转土地进行生产，意味着“分”的层次被吞噬掉了。

　　其次，假如农民将土地入股后合作社发生破产，此时的土地已经变为了资产，要去抵偿债务，农民就会出现失地危险。

　　针对上述局面，农业部农村经济体制与经营管理司司长孙中华近日表示，有关部门将逐步扩大农民专业合作社财政扶持资金的规模，重点支持合作社开展加工储藏、冷链运输、直销直供、生产经营信息化等社会化服务领域的建设。

　　农业研究领域进一步的共识是，新的中央一号文件还应当明确强调，继续加大农业、农村基础设施的建设，把国家基础设施建设的发展重点放在农村、农业；改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；提高粮食直补，促进农民增收等。

　　资料

　　历年中央涉农“一号文件”

　　自1982年起，为迅速推开农村改革，中共中央连续发出五个涉农一号文件：

　　1982年：《全国农村工作会议纪要》

　　1983年：《当前农村经济政策的若干问题》

　　1984年：《关于一九八四年农村工作的通知》

　　1985年：《关于进一步活跃农村经济的十项政策》

　　1986年：《关于一九八六年农村工作的部署》

　　从2004年起，针对近年来农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，为更好地解决“三农问题”，中共中央再次连续发出多个涉农一号文件：

　　2004年：《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》

　　2005年：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》

　　2006年：《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

　　2007年：《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》

　　2008年：《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》

　　2009年：《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

　　2010年：《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》

　　2011年：《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》

　　2012年：《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》