农民合作社的制度逻辑

　　一、农民合作社的逻辑起点

　　从国际经验来看，农业现代化并不必然与土地集中、土地规模经营相联系，农业现代化也不需要以消灭小农户小农业为条件，相反，各主要发达国家都是在小农数量众多、有些国家甚至是在小农遍地的情况下实现了农业现代化。在这个过程中，各主要发达国家主要通过“土地家庭经营＋农民合作社＋完善的农业社会化服务体系”这种模式去改造家庭小农业，其中，农民合作社是通向农业产业化和现代化的桥梁（李尚勇，1998）。目前，凡是已经或大体实现了农业现代化的国家和地区，无一例外都是通过推广农民合作社，并建立完善的农业社会化服务体系，实现了农业产业化，实现了“小农业与现代化大市场”的对接。

　　为什么世界上有那么多国家和地区（包括我国台湾地区）要采取农民合作社这种形式去实现农业产业化和农业现代化？这是由这些国家（地区）的经济发展进程决定的。

　　在一国经济发展的初始阶段，即工业化前期，工业部门的自身积累有限，依靠这种积累难以获得高速发展，因此，整个社会会以或暴力或和平、或公开或隐蔽的方式，将农业部门的价值剩余转移到工业部门。在这一时期，农业部门因为失去了价值剩余积累而相对萎缩。在经济发展的第二阶段，工业部门的价值剩余大幅度增加，它们逐渐能够依靠自身积累快速发展，因而不再需要农业剩余，两个部门平行发展。但由于长期“失血”，农业部门的发展水平和发展速度均大大低于工业部门，农村经济大大落后于城市经济，形成所谓的“城乡二元结构”。在经济发展的第三阶段，工业“反哺”农业，城市“反哺”农村。在这一阶段，工业化不仅为农业现代化准备好了经济条件，也准备好了技术条件。这是农业现代化在历史上、时间上的起点。在这个起点上，人们需要思考如何运用现代科学技术、先进生产资料和科学管理方法去改造传统农业。

　　传统农业的性质是自给自足的自然经济，而采取家庭经营形式的中小农户由于生产规模小、经济实力薄、专业化程度低、经营管理落后、市场信息缺乏、自组织能力低，因而只能出售价格低廉的初级农产品，承受中间商的盘剥。面对市场经济越来越激烈的竞争，越来越多的中小农户因为经营效益低下而被“边缘化”。这是一国经济发展中期普遍形成农业与工业、农村与城市“二元结构”的根本原因。

　　改造传统农业的家庭经营形式在理论上有两条道路。第一条道路是通过或暴力或温和、或有偿或无偿的方式“剥夺小农”，实现土地规模经营，在此基础上对传统农业的生产、技术、管理进行改造，逐步走向农业产业化。这条道路的实质是非农产业的过剩资本大规模涌入农业，引发农业产业革命，从而淘汰农业的落后生产方式。这条道路在世界近代史上曾经广为流行，并取得长足进展，但它的暴力掠夺、血腥肮脏的特性，以及大量小农破产并流离失所的恶果，从一开始就受到人们的诅咒和批判。进入现代史以后，血腥暴力“剥夺小农”只是一种例外。

　　“剥夺小农”的另一种方式表现为前苏联的“集体农庄”和我国“人民公社”之类的“集体化运动”。这些“集体化”是通过一些似是而非的“合作社”实现的。这些所谓的“合作社”与国际经典合作社的最大区别是，小农的土地等生产资料被剥夺，家庭经营连同小农的独立性一起被“集体组织”所消灭。历史和实践已经证明，苏东各国和我国的“集体化”尝试都是失败的，“集体化”以后的农业生产效率大大降低，不可能走上农业产业化的道路。

　　第二条道路表现为“土地家庭经营＋农民合作社＋完善的农业社会化服务体系”这种模式，即在肯定家庭经营合理性①并保持小农独立性的基础上，通过帮助农民建立合作社，并建立完善的农业社会化服务体系，去实现对传统农业和家庭经营形式的改造。它的主要特点是，小农户的土地产权和其它生产资料是私人性的，土地仍然采取家庭经营形式，但此时的家庭经营却是有组织的，整个生产已经产业化、社会化了，经营管理也已经企业化，中间桥梁是农民合作社。各主要发达国家和中等发达国家的农业现代化实践证明，这是现代社会和市场经济能够接受并可以广泛实施的通向农业产业化和现代化的有效途径。

　　在改造传统农业家庭经营形式的第二条道路中，农民合作社解决了两个问题：一是实现了农业产业化。农民合作社将生产经营同类农产品的分散小农户组织起来，或统一销售，或统一加工销售，以谋取更多的利益。为了提高并统一农产品品质，在通常情况下，农民合作社都会统一进行生产质量管理，比如，统一使用优良品种，统一用肥用药，统一采用种养殖先进技术等等。在农业社会化服务体系比较完善的条件下，保持家庭经营的小农户能够通过合作社接受农业服务部门的产前产中产后有偿服务，比如，在同一区域统一耕作下种，统一田间管理，统一收割等等。农民合作社的这种运作模式发展到一定程度，自然就形成并实现了农业的区域化布局、专业化生产和系列化加工，从而也就实现了农业产业化的目标。

　　二是提升了农民的收入水平。在传统农业和家庭经营条件下，分散的农户只能出售初级农产品。从初级农产品加工到批发零售的所有加工和流通利润都远离农户，而由加工企业、中间商和零售商赚取。由于市场经济特有的价格关系，初级农产品价格偏低，而从加工到批发零售的利润则较为丰厚。农民合作社可以通过统一销售“拿”回中间商的利润，又可以通过统一加工销售“拿”回部分加工和流通利润。农民合作社通过它特有的利益分享机制，让全体社员分享合作社的全部利润，从而提升了农户的收入水平。

　　以我国太湖的碧螺春茶为例。碧螺春是我国十大名茶之一，原产地在太湖东西两山。2004年以前，茶农只能将茶叶鲜叶卖给外地客商，每斤鲜叶仅80元左右。4斤左右鲜叶可制作1斤成品茶，其价格在800～1000元∕斤。每斤成品茶有480～680元利润游离在茶农之外。2004年当地茶农成立了一家“碧螺春茶叶合作社”，经过标准化生产和品牌化经营后，该合作社按250～260元∕斤的价格收购社员的鲜叶，成品茶的价格高达2600元∕斤（韩俊等，2006）。这也就是说，农民合作社在提升茶叶品质的同时，将茶叶种植加工的的全部利润和流通的大部分利润都“拿”了回来。

　　可见，对于农业现代化过程来说，农民合作社的逻辑起点就是，通过一定方式进入农产品加工和流通领域，“拿”回农产品加工和流通的一部分或大部分利润，用以提升广大农民的收入水平。

　　显然，农民合作社在一国经济发展第三阶段的历史作用就是，通过将传统农业家庭经营提升到农业产业化水平的方式，将广大农民的收入水平提升到社会平均水平，以帮助社会经济最落后的部分跟上整个社会经济的前进步伐，从而提升整个社会的经济发展水平。

　　二、农民合作社的制度逻辑和制度要求

　　改造传统农业家庭经营形式的第二条道路有一个基本前提，即不剥夺小农，且保持其家庭经营形式不变。这要求保持小农的独立性，即保持其土地产权和其它生产资料的私人性，保持其土地的家庭经营自主权。这意味着，小农按照合作社的生产和技术要求，在自己的土地上生产农产品，再将农产品卖给合作社，得到其销售价格，最后再分享合作社统一销售或者加工销售后返还的利润。

　　在这个前提下，显然不能通过市场经济的“优胜劣汰”机制去淘汰小农，否则，就等于用另一种形式剥夺小农。实际上，采用农民合作社制度的初衷就是为了帮助小农增收，而不是要淘汰、剥夺或者消灭小农。

　　为要满足上述条件，农民合作社只能实行“普惠制”，即在合作社内部，由全体社员平等（但不是平均）分享合作社利润。这里体现的是合作经济的“平等、公平”原则，而不是市场经济的“效率”原则。市场经济的效率机制在这里部分失效。合作经济原则决定了农民合作社的基本功能，即“为全体社员牟利，让全体社员分享”。

　　为了保障农民合作社基本功能的实现，对内需要下面一系列制度安排。

　　（一）利益分享

　　普通社员在农民合作社中能够享受到的利益包括：（1）合作社提供产前、产中和产后的各类有偿无偿服务，如信贷服务、生产资料采购、生产技术指导和农产品加工销售等等。普通社员通过这些服务享受农业产业化的高效率，降低生产成本（得到廉价的资金和生产资料），取得农产品初次收益（即普通社员将农产品卖给自己的合作社，取得销售收益）。（2）分享合作社的经营利润。在此，大多数利润按社员与合作社交易的比例返还社员（简称“二次返利”或“惠顾返还”），其余利润按社员人头和资本份额分配。

　　在利益分享制度中，意义最为重大的是“二次返利”，它是普通社员加入合作社，分享加工和流通利润的主要形式。

　　在历史上，合作社制度的成功，与“二次返利”的制度设计密切相关。现代合作制是商品经济发展的必然结果。早在18世纪末19世纪初，随着英国工业革命的兴起，生产日益社会化，竞争日益白热化，弱势群体也随之大量产生。为了生存，弱势者被迫组织起来“抱团取暖”。于是，互助合作的合作社应运而生。但是，早期的合作社大多是失败的，这包括1769年苏格兰额尔郡的便士资本家合作社，1794年奥地利维也纳制表工人的商业合作社，以及1790年代前后法国空想社会主义的傅立叶型合作社。

　　人类历史上第一个成功的合作社出现在1844年，它是英格兰“罗虚戴尔”小镇28个纺织工人组织的合作社。该合作社的一系列出色制度设计，包括入社自由、民主管理、适度资本报酬、二次返利等，被后人称为“罗虚戴尔原则”，这些原则最终成为全世界公认的合作社原则（赵凯，2004）。其中，“二次返利”是现代合作社制度的利益核心，是合作社能否成功、能否为社员接受、能否可持续发展的核心原则。

　　（二）有限积累

　　为了实现有实际意义（它表现为大比例）的“二次返利”，在制度上有必要限制合作社的利润积累，即限制利润资本化的水平。虽然利润积累能够形成“长远利益”，但对于经济窘迫的农民来说，那的确过于“遥远”。农民合作社是为解决现实问题设计的，而它的现实目标就是要解决农民当前的增收问题。作为一种企业形式，农民合作社是为“当前利益”而设计的。

　　当然，农民合作社也需要一定的利润积累用于合作社发展，但它的利润积累比例却受到严格限制。一般而言，农民合作社税后利润的大多数在当年就分配给了全体社员。

　　例如，我国《农民专业合作社法》第37条规定，农民合作社当年盈余在弥补亏损、提取公积金后形成可分配盈余；可分配盈余的60%以上用作“二次返利”；剩余部分按社员的出资额和公积金份额分配（全国人大常务委员会，2006）。如果按照我国普通企业10%的法定公积金比例计算，农民合作社的可分配盈余可以占到当年盈余的90%，其中“二次返利”的比例在54%以上。

　　在表面上，我国法律并没有规定农民合作社的公积金提取比例，所以，如果管理者大比例提取公积金也不算违法违规，但是，农民合作社“一人一票”的决策制度却可以抑制这种“积累冲动”，以避免它偏离合作社制度宗旨，损害全体社员的利益。

　　（三）限制股金分红

　　农民合作社的“普惠制”原则决定了它不能像普通工商企业那样完全按资本股份比例去分配利润，所以农民合作社都坚持“资本报酬有限”原则，即合作社股金只能获得利息而不能分红，或者只能按平均股份的方式分红，而且，利息和股息都不能超过市场利率水平。

　　在1995年“国际合作社联盟大会”通过的《关于合作社特征的声明》中，“资本报酬有限”原则是这样表述的：“对于社员资格股金，如有赢余，社员们一般只收取有限的补偿”（国际合作社联盟，1995）。

　　限制股金分红的目的，是为了限制并避免资本在合作社做大，避免资本享受过多利益而损害普通社员的利益。因为股金分红过多，就会减少按交易比例进行“二次返利”的比例。

　　（四）限制大股东

　　在《关于合作社特征的声明》中，限制大股东被表述为：社员们公平地出资。②

　　限制大股东的目的，是为了避免大股东将合作社变成自己牟利的工具，从而损害普通社员的利益。在小农户经济能力越是弱小的地方，越是需要限制（但并不完全阻止）大股东入社，尤其要禁止并竭力避免大股东掌控合作社。例如，台湾合作社法第17条规定，社员认购股金最多不得超过股金总额的20%（台湾合作社法，2002）。此外，为了防止社员股金转让形成大股东，农民合作社一般都规定“合作社股金不能转让或者只能转让给本社社员”。

　　当然，农民合作社“一人一票”的决策机制也起到了限制大股东入社的作用。例如，我国《农民专业合作社法》规定，每个有条件进入农民合作社的大股东，除了有一票基本表决权外，还可以享有“附加表决权”，但同时又规定，“本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的20%”，且“章程可以限制附加表决权行使的范围”。这就是说，在任何情况下，大股东的表决权都处于“绝对少数”，不可能左右合作社的选举和表决结果。在严格依法照章办社的情况下，大股东不仅不可能掌控合作社为己牟利，相反，却还可能利益受损。因为在合作社社员的收益构成（享受服务、出售农产品、按交易比例二次返利、按资本比例分配、按人头分配）中，普通社员倾向于拿出较少比例的利润“按资本比例分配”。

　　对于创办初期的农民合作社，笔者主张“股本大体平均”或者“同类社员股本大体平均”。一是这样做便于操作，二是可以避免不必要的资本摩擦，三是可以有效避免形成大股东势力。

　　（五）“一人一票”的民主管理制度

　　农民合作社的民主管理制度是实现合作社基本功能、维护社员权益的基本保障，它包括民主选举、民主决策、民主监督，其核心是“一人一票”的选举决策机制。

　　这与普通工商企业（股份制企业）“一股一票”的选举决策机制有很大区别。“一股一票”强调的是资本的权利，体现的是效率原则，其目的是保障资本收益最大化；而“一人一票”强调的是社员的权利，体现的是公平原则，其目的是保障社员收益最大化。

　　之所以如此，是因为农民合作社是弱势群体的合作联合体，这种合作关系决定了合作社社员权利地位平等，每个社员都有权平等地享有合作社提供的各种服务，有权平等（但不是平均）地分享合作社的经营利润。

　　同样道理，农民合作社的监督机制也要求具体的监督制度能够方便并有利于普通社员监督合作社的经营管理。例如，我国《农民专业合作社法》第33条规定，每年例行社员大会15日前，农民专业合作社的管理机构应编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告，置备于办公地点，方便社员查阅。在实践中，有的农民合作社还进一步规定，社员对合作社的经营管理和财务收支享有知情权，如有疑问，可以随时查阅合作社的会计帐务。

　　三、农民合作社与普通工商企业的重大区别

　　为了保障农民合作社基本功能的实现，对外需要农民合作社能够在现代化大市场中与同行业普通工商企业竞争并获取利润。然而，如果没有政府的支持，农民合作社自身是做不到这一点的。这是因为，农民合作社与普通工商企业有很大的不同。

　　首先，二者在功能和性质上存在很大区别。

　　市场经济天生就是为普通工商企业准备的，而普通工商企业则天生就是为资本准备的。普通工商企业采取股份制形式，按照市场经济的“效率”原则组织，本质上是资本的人格化表现形式，追求资本利润最大化，在内依股本大小决定权利和利益。

　　农民合作社是为解决“三农”问题设计的，它的制度价值和历史使命是要在一国经济发展的第三阶段，推进农业产业化，“拿”回农产品加工和流通的大部分利润，将农民的收入水平提升到社会平均水平。农民合作社按照合作经济的“平等、公平”原则组织，本质上是弱势群体“抱团取暖”的合作经济联合体。农民合作社自身并没有利润最大化的要求，但它谋求社员利益最大化。为此，它对外为全体社员追求利润最大化，对内按照“平等、公平”原则分配利润。所以，世界各国对农民合作社的性质定位都是“不以盈利为目的的非营利组织”，并以此作为其享受政府政策优惠的基本依据。

　　其次，二者在内部制度安排上存在重大区别。

　　在市场经济条件下，效率与公平在一定的经济形式或经济体中往往相互矛盾，不能兼而有之。现实的解决方案一般是，在维护市场经济“效率”的同时，再辅以其它手段贯彻“公平”。农业产业化和现代化的解决方案也是如此。当一国经济发展进入“第三阶段”，客观上需要两类企业形式去满足社会经济的不同发展要求，一类是普通工商企业，它们按照股份制组织，满足市场经济的“效率”要求；另一类是农民合作社，它们按照合作制组织，满足社会经济的“公平”要求，以弥补市场经济的不足。

　　由于上述“分工”，农民合作社制度在“效率”上先天不足：

　　（1）“二次返利”和“有限积累”必然导致合作社自身积累不足，“限制股金分红”显然不利于合作社吸收社员投资，而“限制大股东”也不利于合作社吸引投资。

　　（2）合作社的管理制度缺乏激励机制，因为管理者不具有剩余索取权。这必然降低其改善管理、提高效益的积极性，同时，也可能诱使管理者卸责，或转而寻找隐蔽利得。

　　（3）为了增加管理者的机会主义成本，农民合作社实行方便社员的监督制度，如，置备经营财务报告，方便社员查阅，允许社员查账等，这必然会增加监督成本。

　　（4）为了保障社员权益，合作社设置了较为民主的决策程序，这不可避免的降低了决策效率，增加了决策成本。例如，我国《农民专业合作社法》规定，决定生产经营活动中的重大事项，应当召开社员大会表决，且出席人数应达到社员总数的2∕3以上、社员表决权总数须过半。

　　显然，农民合作社制度缺乏“效率”是农民合作社履行“公平”使命的前提，也是它有效运转所必须付出的代价，而这一切都是由农民合作社的历史使命所决定的。

　　对于市场经济来说，农民合作社缺乏“效率”，在竞争起点上就输于同行业普通工商企业，因而不可能与之“平等竞争”。因此，农民合作社需要外部经济力量的支持，才能够在市场经济条件下生存并参与竞争。这种外部经济力量主要来自两方面，一是政府支持，二是社会捐赠。对于农民合作社具有生存意义的是政府的支持，这包括立法支持、财税政策优惠、信贷金融扶持和政府有组织地推进等等。

　　四、合作社资金短缺问题及其解决之道

　　（一）政府解决——政府的责任与义务

　　前面说过，农民合作社的一系列制度安排，包括二次返利、有限积累、限制股金分红、限制大股东等等，必然造成合作社的资金短缺问题。

　　在农民合作社的发展中，有人认为，农民合作社的资金短缺问题可以通过吸引大股东入社去解决。但是，这样做会面临两难选择：如果坚持“一人一票”的决策机制，那很难吸引大股东入社，即使实行“附加票制度”，也不可能改变这种局面（在我国，大股东最多可以获得基本表决权总票数20%的附加票）。反之，如果事实上放弃“一人一票”的决策制度，默认大股东掌控合作社，（这能够吸引大股东入社或办社），那农民合作社的基本原则就会遭到破坏，它的基本功能（为全体社员牟利、让全体社员分享）难以实现，农民合作社也就名存实亡了。

　　实际上，农民合作社的基本功能决定了它会排斥、歧视大股东，因此，希望通过吸引大股东入社去解决农民合作社的资金短缺问题，是不实际不明智的。而且，这样做也混淆了农民合作社与普通工商企业的区别，忽视了两类企业的不同功能。在实践中非常有害。

　　按照农民合作社的制度逻辑，合作社的资金短缺问题应该由政府解决，这包括：（1）政府提供财政支持，但这必定很有限。（2）政府提供信贷支持，包括鼓励商业银行和农村信用社发放支农信贷、提供专项信贷资金、贴息免息等等，但这同样有限。（3）政府从制度层面提供金融支持，这主要是开放合作金融活动限制，如允许创办“农民信用合作社”（使之取代并规范目前试点的“贫困村资金互助社”之类的非规范信用合作组织），允许农民合作社从事合作金融活动等。这是农民合作社资金短缺问题的根本和长久的解决之道，既可以利用农村资金解决农民合作社的资金短缺问题，又可以从根本上解决长期存在的农村资金净流出“伤农”的问题。

　　（二）设立优先股

　　这种做法是在合作社普通股金之外设立优先股。普通股代表社员的身份，社员依此在合作社享有权利、承担义务，分享利益。优先股以优惠股息吸引社员投资，它代表社员在普通股之外的投资。投资优先股可以享受高于普通股的固定收益，且优先获得分配，优先获得合作社剩余财产清偿，但没有投票权，无权参与合作社经营管理和决策。一般来说，每个社员只有一份普通股，但却可以认购若干优先股。

　　由于优先股的发行范围仅限于本社社员，其融资规模有限，所以只能作为合作社解决资金短缺问题的辅助手段。

　　（三）创立“新一代合作社”

　　“经典合作社”的资金短缺问题一般都是通过农民信用合作社和农民合作社的合作金融活动去解决。但是，如果农产品加工采取高附加值深加工的企业运作模式，那么这些通常的融资方式就明显不足，所以，需要采取其它形式解决资金问题。最先在美国出现、而后在加拿大等国兴起的“新一代合作社”就是应这种需要而出现的。

　　美国北部的北达科他州以农业为主，是美国50个州中人均收入最少的一个。1989 年，有人提出该州不适合人类居住，应该将人口迁出，把土地恢复为原来的水牛栖息地。1990年代初，由一些经济专家、地方政府机构、农村金融机构和当地农民一起组织了一批以农产品高附加值深加工为切入点的新型农民合作社，人称“新一代合作社”。短短几年，这些“新一代合作社”就成功地将当地农村居民的人均收入提高到了全国平均水平（王震江，2003）。

　　这些“新一代合作社”坚持经典合作社的基本原则，如股金来源于社员、一人一票的民主管理制度、盈利返还社员、为社员服务等等，但在合作社的股金管理制度上则借鉴了股份制的一些做法。

　　（1）合作社要求社员认购较高的入股资金。这是因为农产品的高附加值深加工需要较多的资金，而合作社社员数量往往有限。一般情况下，合作社股金资本占合作社加工企业总资本的40 %～50 %，每股金额则根据农产品加工数量与总投资之间的定额来计算。在美国，首次入股资金约5000～15000美元。为了避免大股东问题，他们也限制社员的入股比例。

　　（2）合作社的资本金相对稳定。这一方面是因为加工企业的运营需要稳定的资本金支持，另一方面，稳定的资本金也有利于合作社获得银行的优惠贷款。“新一代合作社”采取封闭的社员制度，通过限制社员退社，来保证合作社资本金稳定。一般情况下，社员不能随意退出，合作社也不轻易接纳新社员。封闭的社员制度，显然与经典合作社开放的社员制度（入社自愿、退社自由）有很大区别。

　　（3）社员享有与其入股金额相当的交货权。这意味着社员在合作社得到的服务与其入股金额相当。不过，这种交货权既是一种权利，也是一种义务。按规定，每个社员当年（当期）卖给合作社的农产品数量必须与自己拥有的交货权所规定的数量相同，多交不收，少交则要根据带给合作社损失的大小予以赔偿。这一制度安排一方面保障了加工企业的原料（初级农产品）供应，减少原料波动对企业经营的不利影响。另一方面，又可以有效地抑制社员的机会主义行为。因为合作社事先规定了农产品当期的收购价格，随着市场价格波动，有可能诱发社员的机会主义行为（市场价格低于收购价时多卖给合作社，反之则少卖）。

　　（4）社员的交货权可以转让。这里有两种情况、两种作用。一种是交货权的临时转让。当社员的交货权数量大于或者小于自己当年的农产品数量时，就需要转让或者购买交货权。交货权的临时转让解决了社员因农产品产出波动而需要“调剂余缺”的问题，客观上保证了加工企业原料供应的稳定。

　　另一种是交货权的永久转让，即通过转让股金而转让交货权，这往往需要得到合作社管理机构（理事会）的认可。这一制度安排实际上规定了“新一代合作社”的退出机制。合作社社员的进出更新实际上是不可避免的，而合作社要保持活力也需要社员更新，况且，“入社自愿、退社自由”的开放社员制也是合作社的基本原则之一，因此，“新一代合作社”需要自己的退出机制，以弥补封闭性社员制度的缺陷。当然，允许股金转让，也为社员调整自己的在合作社的投资和经营规模提供了方便与可能。

　　从理论上说，若预期绩效良好或存有未分配利润，合作社股金（连同交货权）的交易价格就会高于它的票面价值或原始价格，股金出让人就会取得溢价收益。与此同时，股金出让也意味着经营和投资风险的转移。这些同经典合作社股金不能转让或者只能转让给本社社员的规定明显不同。

　　（5）“二次返利”与“股金分红”合而为一。“新一代合作社”的“二次返利”也是按照社员与合作社的交易比例进行，但由于社员的交货权与其股金相当，所以，“新一代合作社”的“二次返利”与“股金分红”合而为一。这种情况显然能够有效地避免按交易返利与股金分红的摩擦。

　　五、我国农民合作社发展存在的问题

　　在国际上，通过农民合作社推进农业产业化和现代化已经在发达国家和中等发达国家取得大面积成功经验。当笔者深入地分析了农民合作社的性质和功能以后，甚至可以说，迄今为止，古今中外，还没有哪个制度能够象农民合作社那样，能够普遍引导普通农户走向富裕，广泛实现农业产业化，进而引导整个农村走向农业现代化。

　　在我国，1990年代中期开始尝试创办农民专业合作社，但是，由于主流社会缺乏对农民合作社性质和功能的深刻认识，即使在2006年颁布《农民专业合作社法》以后，我国的农民合作社发展仍然步履艰难，问题颇多。

　　2009年9月，笔者受邀参加了中国人民银行成都分行（即四川省分行）的重点调研课题中期报告会，并担任课题点评专家。他们的调研课题涉及农民合作社、土地流转和相关的金融支持等问题。这些课题的调研范围涉及四川省的上千“合作社”，但从调研情况来看，其中真正按照《农民专业合作社法》办社的，可谓凤毛麟角。这些情况与笔者近几年调研了解到的情况基本一致。笔者感叹，现实中的“合作社”大多不尽人意，离合作社基本原则相去甚远，有的甚至与设置农民合作社制度的本意大相径庭。

　　概括起来，目前我国农民合作社发展存在如下主要问题：

　　（一）普通农户难以创办合作社

　　国际经验表明，各国农民合作社的普及推广都是通过政府机构的有组织推进去实现的。各国政府通常的做法是，地方政府通过自己的相关机构（如基层政府的各类涉农机构），一方面开展合作社的教育培训工作，为农民合作社培训专门人才和农民骨干；另一方面，派出工作人员直接帮助和指导农民建立并管理合作社③。

　　例如，加拿大基层政府派出工作人员参与农民合作社的创建全过程。合作社成立前，帮助农民组织会议，指导并帮助合作社达成一致意见、决定业务活动种类等。合作社成立后，指导并帮助确认成员、制定计划、寻求资源、进行产业分析等。通过政府的直接支持，可以明显提高农民的参与性，同时也有利于依法完善合作社的内部运行机制（韩俊等，2006）。在法国，农业部劳动与社会事务部以及有关协会，都积极为建立农民合作社创造条件，提供方便，包括经济补贴、技术指导、人员培训等（黄步军，2003）。在美国，“新一代合作社”的发起和成立大多经过有关专家的充分论证，具有较强的科学性，因而所建合作社成功的可能性较大，发展潜力也较大（王震江，2003）。

　　在我国，由于缺少基层政府的有组织推动，目前农民合作社处于自生自灭的境地。普通农户（即单纯的种植或养殖户）虽然数量众多，而且有很强的合作意愿（李尚勇，2008），但是，他们往往缺乏资金，缺少知识，缺少经营和管理能力，再加上活动能力和组织能力都很有限，因而很难自己发起组织农民合作社。他们中的大多数仍然只能出售初级农产品，几乎不能分享农产品的加工和流通利润。

　　另一方面，我们的基层干部（包括市区县和乡镇干部）普遍缺乏农民合作社基本知识，几乎没有能力正确指导当地农民依法建立比较规范的农民专业合作社（李尚勇，2008）。

　　（二）大户大股东掌控合作社，损害普通社员的利益

　　由于在农村，尤其是在相对贫穷的偏远山区，弱势小农户很难建立起农民合作社，所以，合作社在初创的时候往往需要致富能人、种养殖大户或村组干部领头发起。这些“能人”为合作社制定运行规则，选择生产经营项目，提供启动资金，组织农产品营销，对合作社进行管理。客观地说，没有这些能人、大户、大股东的积极组织和参与，很难想像在贫穷的山区农村能够建立起农民合作社，并使之有效运转。

　　由此建立起来的合作社出现的问题可以分为两种情况。

　　一种情况是合作社管理者无私奉献，但难以为继。这主要是因为，一些农民合作社的经营管理主要依靠能人和大户支撑，他们出以公心，不计薪酬，无偿贡献，如果合作社能够在短期内走出初创低谷，赢得利润，并有能力支付这些能人大户管理者的薪酬，那么，合作社将步入良性发展轨道；反之，如果合作社不能走出低谷，长期没有利润支付这些能人大户管理者的薪酬，那这些管理者的无私奉献热情将难以持久。由此形成的合作社内部“搭便车”的制度格局，最终会导致这类合作社瓦解。现实中，更多的是后者。

　　另一种情况是大户大股东掌控合作社，损害普通农户社员的利益。目前，相当多的合作社是由农村的致富能人、经营大户或各类经纪人牵头组建的，这些人的入股资金在合作社股份中往往占绝对多数，有的甚至一股独大，成为合作社的大股东。与此相应，这些大股东自然成为合作社组织管理机构的主要成员，持股最多者往往成为合作社的法人代表理事长。

　　如果合作社的民主管理和决策制度能够正常运行，这种“能人大股东机构”或许还能够正常发挥管理和经营职能，能够为合作社普通社员带来《农民专业合作社法》所规定的实际利益。然而，问题恰恰在于，由“能人大股东”牵头组建的合作社往往缺乏民主基础（普通农户需要依靠“能人大股东”才可能获利，其地位低下，没有争取民主权利的基础），这些合作社的民主管理和决策制度难以正常运行并发挥作用。在大多数情况下，合作社的法定管理机构成为摆设，合作社的管理事务、经营活动、利益分配等重大事项，基本上都由“能人大股东”决策。在绝大多数情况下，合作社的监督机构（监事或监事会）不起作用。合作社的普通农户社员能够真正参与民主管理、民主决策的机会很少，而且，越是关系重大利益的决策，普通社员往往越是没有机会实质性参与。

　　在利润分配方面，真正能够按法定比例进行“二次返利”的很少见。最常见的情况是，合作社的营销大户按约定价格或者市场价格，收购社员的农产品，而此后的营销利润与社员无关。有的合作社收购价格略高于市场价格，其差价就算作“二次返利”。也有的合作社，有部分或者象征性的“二次返利”，但远远达不到“可分配盈余60%”的法定标准。

　　在本质上，这些“合作社”只是“能人大股东”的企业（它们大都应该登记为普通工商企业），而不是本来意义上的农民合作社。它们不可能担负起农民合作社“将广大农民的收入水平提升到社会平均水平”的历史任务。

　　（三）涉农企业假借合作社获得优惠政策

　　近些年来，“公司＋农户”的形式被一些人误认为是合作经济形式。其实，“公司＋农户”本质上是一种企业行为，而非合作经济形式。那些从事农产品加工贸易的公司（企业）通过“公司＋农户”的形式建立农产品原料基地，以避免农产品供求和价格异常波动对其经营造成不利影响。它们通常的做法是通过订单（提前与农户签订农产品买卖合同），与农户建立稳定的供销关系。

　　“公司＋农户”客观上有利于农户销售农产品，但是，由于公司的利润分配与农户没有任何关系，公司和农户之间缺乏共同的利益基础，难以建立长期稳定的购销关系。现实中，双方都可能因为市场价格过于超出预期而违约，而且，公司违约甚于农户。

　　我国《农民专业合作社法》实施以后，一些涉农企业看上了政府对合作社的优惠政策，遂将“公司＋农户”变成了“公司（合作社）＋农户”的形式。其中，通过吸收农户土地入股组建合作社的情况比较典型。它们一般采取如下模式：

　　（1）该类合作社一般由一些涉农企业或者种养殖大户发起，他们在接受农户土地入股后登记为农民专业合作社。合作社的资金投入和土地经营完全由企业或种养殖大户自行决定。

　　（2）农户以自己承包土地的经营权入股合作社，但不在自己的土地上从事种养殖等经营活动，不参与合作社的经营管理事务，也不承担合作社的任何经营费用。农户可以在合作社的土地经营（如种养殖）中务工并取得务工报酬。

　　（3）农户土地入股的年收益构成＝土地租金＋合作社年终分红＋务工报酬。例如，在四川省雅安市，农户的年收入为，土地租金黄谷450～660斤／亩，年终分红200元／户，务工报酬30元／天。不过，农户只能在农忙期间，或者合作社缺劳动力的时候，才有机会在这些合作社务工，因而年务工报酬并不多。

　　从农民合作社的本质属性来看，这类所谓“合作社”的最大问题是，它们完全将农户“过滤”掉了：（1）农户在此类合作社中失去了农户独立性的第二方面，即完全失去了自己土地的家庭经营自主权。（2）农户没有自己生产的农产品，从而不能与合作社进行交易，“二次返利”原则被破坏，农户参加合作社借以分享农产品加工和流通利润的主要途径被破坏。（3）由于农户失去了参与合作社生产经营活动的资格，法律规定的农民专业合作社的“以农民为主体”、“以服务成员为宗旨”、“民主管理”、“民主决策”等原则，也都没有了根基。

　　其实，根据其运作模式来看，此类“合作社”本质上是农业经济中常见的“租地经营”（其经营模式无可非议），只不过不适当地采取了“农民专业合作社”的形式。按照我国相关法律规定，工商部门应该将其登记为普通工商法人，而不是合作社法人。

　　涉农企业采取合作社形式主要是为了套取政府对合作社的优惠政策，然而，这样一来，既破坏了合作社优惠政策的公平实施，又侵害了真正的农民合作社的合法权益，因为这些政策资源（如财政支持）总是有限的。

　　此外，这类所谓的“合作社”事实上正在“消灭”小农户，这与农民合作社保护并改造小农户的宗旨背道而驰。我国是一个人口大国，就业问题突出，肯定不能通过“消灭”小农户去实现农业现代化。

　　六、解决问题的基本思路

　　显然，我国农民合作社的发展存在两个极端，一个是普通农户难以创办合作社，另一个是大量“合作社”变形，严重偏离农民合作社制度设置的要求。出现上述问题的原因有两个，一个是政府缺位，推广不力，另一个是政府监管不到位。这两个原因的背后是更为深刻的认识和观念问题，而这些认识和观念问题的背后，则是我国农村经济体制严重滞后于农村经济发展的现实。

　　改革开放初期，为了解决吃饭问题，通过自下而上的过程，形成了我国目前的农村经济体制。作为对人民公社体制的一种否定，它无疑是成功的，但是，由于没有脱离当时计划经济大背景，也没有事先理论上的深思熟虑，所以，现行所谓“双层经营体制”有很大的历史局限性。

　　随着我国市场经济体制的逐步建立，随着新农村建设的深入，广大农民必然会选择组织农民合作社分享农产品加工和流通利润，并由此推动我国农村经济体制的演进。在这种背景下，采取“土地家庭经营＋农民合作社＋完善的农业社会化服务体系”这种模式推进农业产业化和现代化将可以成为一种现实选择。

　　因此，在总体上，政府应该按照上述农业现代化模式的要求，进行农村经济体制改革，这包括农村集体经济体制改革、乡镇机构职能转变、基层农业部门职能转变等等，而所有这些改革都应该以构建“完善的农业社会化服务体系”和促进农民合作社健康发展为目的。