土地增减挂钩跨县流转

　　最近，广东、浙江、安徽等省份开始酝酿增减挂钩指标“跨县”流转政策创新，部分省份已经开始部署试点先行探索。据悉，国土资源部已经开始着手将“增减挂钩试点在县域基础上适当扩大的可行性问题”纳入研讨范围之内，体现出了当前我国土地改革的最新动向。

　　目前，广东省已经基本确定在清远、云浮两市开展增减挂钩周转指标跨县域流转试点。

　　增减挂钩的“魔力”

　　2008年6月，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，实质性地迈开增减挂钩试点的步伐。所谓“增减挂钩”，是指将农村集体建设用地的减少与城镇建设用地的增加相挂钩。具体来说，是指依据土地利用总体规划，在下达周转指标的约束之下，城乡建设用地的“增”“减”必须控制在项目区范围之内，通过建新拆旧、土地整治等工程措施，确保项目区内各地类、尤其是耕地的数量乃至质量的动态平衡。

　　增减挂钩试点本质上是中央与地方在土地利用与管理方面权、责、利关系的一种调适。而在此之前，为了贯彻耕地保护的基本国策，中央政府向下偏紧地供应土地指标，使得地方政府在经济发展中面临着较大的土地利用权力瓶颈。增减挂钩试点政策相当于为地方政府获取用地指标提供了一条新的渠道，即通过将农村集体建设用地复垦整理，就能够获得相应的建设用地指标用于城镇建设开发，这对于大多数面临用地指标紧张的地方政府来说，无疑具有极强的激励效果。

　　增减挂钩试点政策自出台以来便备受社会各界关注。因为政策一头连着广大农民的住宅和传统村落文化，另一头连着地方政府的用地指标和发展冲动。部分地区甚至出现了为腾出用地指标而“逼迫农民上楼”的恶劣现象，引起了极大的社会震动。为此，国务院和国土资源部近年来在宏观层面不断出台约束性政策，试图对增减挂钩试点政策及项目进行十分严格、细致而又全面的监管和规范。

　　但增减挂钩政策却并未在上述争议和规范中止步，而且，从实际情况看，近年来这个试点政策在范围和规模上都呈现出了逐年扩大的总体趋势。从2006年起，挂钩试点省份从最初的5个增加到了现在的29个，基本覆盖全国范围；而挂钩周转指标的安排，则从最初的约7.4万亩增加到了2013年的90万亩。显然，对于增减挂钩试点政策，中央对地方政府既严格控制，又不断激励，呈现出一种态度和行动上的“双重性”。

　　与此同时，作为具体运作这一试点政策的地方政府，则具有强烈的项目外运作和扩大指标交易范围的冲动。地方政府希望摆脱中央政府在挂钩试点中为其设置的各种条条框框，从而能够在实施挂钩项目中获得更加自主的权力和更充分的利益。其中，城乡建设用地只能在县域范围内挂钩，挂钩指标不得跨县流转，便是中央政府基于我国县域经济在地方经济发展中所具有的基础性作用，以及为了确保挂钩项目风险总体可控等因素所特别设置的一个约束性规定。

　　这一硬性规定在一定程度上束缚了地方政府在土地上辗转腾挪的手脚，存在一定的效率损失。因为，对于那些辖区内农村集体建设用地资源逐渐匮乏、而城镇建设用地指标需求却愈加强烈的县域经济体来说，便构成了极大的限制；而对于那些农村集体建设用地资源较为宽松的县域经济体，则往往又因为其县域经济不活跃，从而城镇建设用地指标紧张感不强，进而无法筹集到足够的资金用于增减挂钩试点项目的实施和存量建设用地指标的挖掘和盘活。于是，地方政府便有了强烈地要求突破中央相关规定、实现挂钩指标在更大范围内配置的诉求和呼声。这种诉求和呼声自这一试点政策甫一出台便已出现，而且在某些地方还组织进行了创新性试验。

　　地方试点的进展

　　目前，广东省已经基本确定在清远、云浮两市开展增减挂钩周转指标跨县域流转试点。2014年9月，清远、云浮两个城市已经开始积极准备前期的试点工作。按照试点工作方案，挂钩指标跨县域流转试点的主要内容，“是周转指标在优先保障本地城乡建设发展后，结余部分以市场化方式在全市范围内进行公开交易”。从这点来看，清远等地的试点属于“结余挂钩指标”的跨县流转。这一政策试点是要在确保指标供给县区的用地需求得到满足的基础上进行，不能牺牲当地的经济发展机会。但这一试点的关键问题也在于此，如何准确估量县域发展的用地需求？如何协调县域经济发展战略中的短期和长远利益？

　　在呈报广东省政府的试点改革方案中，清远市表示，市内各地复垦资源不平衡，如北部山区县(市、区)复垦资源丰富，复垦成本较低，但用地需求相对较少；而作为清远市经济发展重心的南部市区情况则相反。该市希望，开展周转指标流转试点，可进一步盘活存量土地，有利于全市经济的发展，实现市级主体区功能规划。显然，在这个方案里看不到各个县级政府在其中的态度和位置。但可以预料到的是，在这个方案之下，清远市政府必须要具备较强的区域统筹和调配各个县域经济体的能力和资源。而当前我国的实际情况是，目前具备这种超县域能力和资源的地级市并不多见。