中国城市化进程中的政府角色

　　自改革开放，尤其是进入本世纪以来，中国出现了史无前例的快速城市化。横向比较“金砖国家”（巴西、俄罗斯、印度、中国，简称“BRIC”），中国的城市化道路独树一帜，尤其明显区别于巴西、印度等发展中人口大国的城市化路径。更令世界瞩目的是，这一中国特色的城市化道路出色的表现堪称史无前例。以高速公路为例，中国的高速公路在1989年仅通车271公里，到1998年当年就新增1741公里，通车总里程达8733公里，居世界第六；2001年底，通车里程达到1.9万公里，跃居世界第二；十年后的2011年底，通车总里程达8.5万公里，跃居世界第一；2012年底，通车总里程达9.56万公里；在2013年底超过10万公里已经没有任何悬念。

　　同样的现象，也发生在铁路、城市道路与桥梁、机场、水电煤、电信、仓储等基础设施上，更体现在设计前卫、体量庞大的城市建筑，如超高大楼、星级酒店、城市综合体、新建住宅等。除此以外，航线、汽车、家电等涉及居民衣食住行的设施与服务增速也十分迅猛。这些基础设施与商业、生活配套设施，支持了中国经济快速工业化。

　　进入本世纪，中国成为世界的工厂也成为不争的事实。中国制造遍布世界各个角落。中国不仅成为世界第一大贸易体，而且其进出口总额一度达到GDP的70%以上。这是大国历史乃至世界经济史前所未有的。城市化和工业化的交相辉映，成功地创造了就业机会。数亿农村人口移民到城市就业、定居，使得用城市常住人口衡量的中国城市化率快速提高，到2012年已达52.6%。快速的城市化不仅使城市的面貌日新月异，而且也深刻改变着中国的社会结构，并由此影响着人们的价值观和消费偏好。中国庞大的人口规模，在城市化的进程中逐渐显现出其消费的巨大威力，150多年前英国商人所期望的“只要中国人每年用一顶棉织睡帽，英格兰现有工厂已经供不应求了”已经成真，幻想正在变成现实。

　　正因为这种憧憬，国际学术界对中国城市化道路以及与此相应的经济高速成长经验十分着迷，进而建构了“中国模式”这一概念。在这一模式中，发展主义政府，尤其是地方政府至关重要，是“中国模式”的基石。由于政府以经济发展为唯一宗旨，使其在各种政治和社会事务中均以GDP检验，而不带其他偏好。这种“中性政府”是推进城市化、进而促进经济增长的关键。

　　至少从浅层次看，上述观察是真实的。国际经验表明，城市化不是凭空而来，如果靠自发演化，不仅耗时过长，而且因缺少规划，会阻碍城市的进一步发展。更为严重的是，放任自流的发展极易引发诸如就业机会不足、贫民窟、社会秩序混乱等城市病的发生，进而出现“城市漂移”（urban drifting）。于是在城市发展中，如何发挥政府的作用就成了一门学问，在各国的大学中普遍设有城市规划专业便是一例。而中国城市化的经验恰恰从一个角度映射出：一个强势政府是可以防止产生上述城市病的。

　　但是，如果深层次追究，一些疑问也随之产生。首先，什么原因使政府有如此巨大的热情去推动城市化并不受其他偏好的影响？其次，是什么机制保证政府推动城市化资源的持续供给，尤其是资金的充沛来源？第三，这种政府推动城市化的模式是否可持续？显然不厘清这些问题，就无法客观全面地把握中国城市化的全貌，进而也无法将“中国模式”理论建立在可靠的理论基础之上。从这个意义上讲，本课题的研究实质是制度经济学，希望通过实证分析来探讨制度的演进及其意义。

　　二

　　中国政府在城市化中扮演重要角色可追溯到1949年。此前，如其他发展中国家，中国的城市化并没有政府的强力干预，呈现出自然而然的过程。1949年以后，中国实行了类似前苏联的高度集中的计划经济体制。反映在宏观方面，是用指令性计划取代竞争性价格机制来配置资源；反映在微观层面，是用行政性生产单位取代优胜劣汰的自由企业制度。从制度经济学的角度观察，这一体制信息是自下而上汇总的，而决策，即指令则是自上而下贯彻的。中央计划机关是最高甚至是唯一的决策者，地方政府仅是甚至是唯一的执行者，并由此使整个经济活动，无论人财物、产供销均为计划所控制。需要指出的是，这一体制是一个严密的体系，为保证经济计划的顺利进行，需要在社会体制、政治体制等做出相应的安排。除在城市维持各种附属于行政权力的“单位”外，在农村表现为用行政权力人为地维持城乡分割。

　　十分明显，上述高度集中的计划经济体制的运行结果表现在财务安排上便呈现出财政主导性特征，一切经济活动皆为国家经济活动。所谓财政，是一半财，一半政。它是国家治理的基础和支柱，高度服从于国家的战略目标。1949年后，囿于当时的历史条件，发展工业、尤其是以国防安全相关的重工业是当务之急。为了发展工业，必须扩大投资，这就要求抑制消费、动员储蓄、控制成本。而高度集中的计划经济体制及其相适应的社会、政治体制安排恰可以满足这一要求。

　　具体来看，上述诉求的实现机制是：在农村，通过农产品的统购统销人为地压低农产品价格，抬高工业品价格，用剪刀差动员农村储蓄投入工业，并相应的压低了工资成本，通过人民公社制度将农村人口束缚在土地上，人为地降低了人口流动的机会成本。据此，不仅使低工资成本得以长期保持，而且可以持续性地维持工业资本积累；在城市，通过兴办行政附属性的国有工厂来保证资本集中投向国家最需要的工业部门，通过票证配合制度人为地抑制消费，并通过附属于财政的国有银行垄断性安排将消费剩余不断动员成工业投资。在这种情况下，服从于国家战略目标的财政安排自然决定了其财力安排顺序：先建设、后生活。集中力量发展工业，而城市则被视为发展工业所必要的代价而成为从属性的。于是就出现当时中国城市的景象：在马路一边是高大的厂房，在马路另一边则是“干打垒”的职工宿舍，居住条件差，生活配套设施不足，城市基础设施及公用事业严重欠缺。这种景象在新兴工业基地的典型代表是大庆，在老工业基地的典型代表是沈阳铁西区。

　　高度集中的计划经济体制在带来经济发展的同时，也带来了严重的弊端。一方面，上世纪七十年代末，中国的工业体系已初步形成，工业生产总值已占全社会总产值的70%以上，另一方面，城市化却严重滞后，中国人口的70%以上仍然是农民，二元经济分割倾向不仅在固化深化，而且尖锐对立并有断裂之忧。用当时的语言表述，农轻重比例严重失调，城乡差距不断扩大，国民经济走到崩溃的边缘。问题的根源在于“斯大林模式”，即高度集中的计划经济体制决策失误，浪费严重，效率低下。也正是这个原因，改革成为历史的必然，而改革取向自然是向市场经济体制方向前进。

　　回顾35年中国改革的经验，可以看到，它采取的是市场取向性渐进式改革方式。这一方式奠定了中国现在城市化模式的基因并因路径依赖而显着化。改革起步于高度集中的计划经济体制，改革的逻辑和实践起点首先就是减少集中度，表现为行政权力，尤其是决策权力的下放。在中央与地方关系上体现为简政放权，地方政府有更大的决策权；在政府与企业的关系上体现为放权让利，不仅让企业是有经营自主权，而且还有利润留成；在企业与职工的关系上引入奖金制度，允许干好干坏不一样；在国家和农民的关系上，废除了粮食的统购统销，取消了人民公社制度，实行联产承包责任制，在给农民经营自由的基础上，鼓励农民多劳多得。

　　这一系列制度性的放权安排，使中国的城市化道路开始摆脱了传统模式，表现在三个方面：

　　首先，以联产承包责任制为基础的农村经济体制改革，农民可以自主投资、自主经营，使中国的工业化不再是国家主导的工业化，呈现典型的亚洲工业化特点，这就是有了货币收入的农民受手工业化规律的支配而投资于工业，乡镇企业蓬勃发展，其聚集发展改变了原有的城市布局，小城镇开始涌现。与此同时，城镇建设资金也不依赖于财政拨款而多采用集资、入股等所谓自筹资金的方式安排。从某种意义上讲，这是中国最早出现的公共民营合作制（PPP）形式。

　　其次，原有的城市是国有企业的聚集地。在以乡镇企业为代表的非国有企业的激烈竞争下，国有企业业绩普遍不佳，甚至亏损严重。这不仅极大地影响着地方财政收入，而且因工人下岗，严峻的就业形势迫使地方政府必须招商引资。为吸引投资者，三通一平的基础设施就成为基本条件。而老城区改造成本较大，于是多采用在老城区旁建新城的办法，开发区模式由此而大行其道。

　　第三，简政放权为上述城市化发展提供了充分条件。上世纪八十年代，随着农村联产承包责任制的广泛发展，从农村动员经济剩余的途径已经堵塞，与此同时，随着对国有工业企业的放权让利，以利润为基础的财政收入又呈下降趋势。前后夹击，动摇了原有的财政基础，而不得不改弦更张。1984年后，一方面在财政收入上开始推行“拨改贷”、“利改税”，另一方面在财政支出上，开始推行“分灶吃饭”，即中央和地方各自承担本级财政支出。财政体制这一变动，为地方政府为满足本级财政支出而组织财政收入奠定了前提条件。长期在高度集中计划经济下所形成的工业化和城市化脱节，造成了城市化欠账，再加上农村剩余劳动力转移就业的压力巨大，迫使地方政府必须以极大努力去组织收入以满足支出。预算外收入由此产生，而且增长迅速，并日益成为城市建设的主要资金来源。

　　制度经济学研究表明，制度变迁其有“路径依赖”特点。一旦初始条件给定，制度研究会沿着初始条件所规定的发展可能性空间展开，并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。在中国城市化中，上世纪八十年代由决策权高度集中到决策分散这一放权安排，改变了初始条件引致上述三方面的变化，而这些变化中都暗含了一条共同的路径：可以不用正规的财政资源（由税收构成的一般性财政收入）来实现城市发展的资金安排。并且随着时间的推移，在各地方相互竞争和模仿下，这一路径日渐清晰起来，这就是土地批租制度。即通过“生地变熟地”让土地增值，进而通过变现来筹措资金。除用于基础设施建设外，还可以以地养地，滚动开发。“土地财政”的基因由此奠定。

　　由于包括土地在内的各种资源多集中于地方政府，使得地方筹措财政收入，尤其预算外财政收入的能力远高于中央政府。1980年到1993年，地方财政收入占全国财政收入的比重平均高达68%。一些经济发展快，资源价格尤其是土地价格上涨快的省份，其财政收入增长远快于全国。相形之下，地方政府的支出责任却并未发生较大变化，尤其在一些经济发达省份，支出增长小于收入增长。1980年到1993年，地方财政支出占全国财政支出的比重平均为49%，呈现出财权大、事权小的格局。

　　中央财政收入占全国财政收入比重的持续下降，甚至到了中央财政支出难以维持的地步，终于触发了1994年的财政体制改革。囿于当时的条件，这一改革并未在各级政府支出责任上做大的调整，政策的主要目标是集中力量用于筹措财政收入，尤其是中央政府的财政收入。现在来看，当时的目标是有限的，主要是提高两个比重：即提高财政收入占整个国民收入的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重，俗称分税制改革。

　　就当初设定的优先目标而言，分税制改革取得了巨大的成功。除财政收入占整个国民收入的比重提高外，中央财政收入的比重也持续提高。到2008年，地方财政收入仅占全国财政收入的47%，较1994年下降21个百分点。但与此同时，地方政府的支出责任并未相应减小，支出不断上升，到2008年地方平均财政支出已占全国财政支出的79%，比1994年上升20个百分点。地方政府的财政收支缺口越来越大，为满足为城市建设资金的需求，地方政府必须进一步拓展资金来源。其结果以土地作为融资中介的城市化投融资模式逐渐兴起，这既成为本世纪以来主导城市化投融资的主要模式，同时也成为当今中国地方政府“土地财政”的完备形式。

　　1998年，国家开发银行与芜湖市政府在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”：即把若干个单一的城建项目打捆，由市政府指定的融资平台作为统借统还借款法人，由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。随后的2000年，国开行与苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式，创造出一种崭新的制度安排：政府出资设立商业性法人机构作为基础设施建设的借款机构，使借款方获得土地出让的项目收益权，培育借款人的“内部现金流”；同时通过财政的补偿机制，将以土地出让收入等财政型基金转化为借款人的“外部现金流”，两者共同发挥作用，使政府信用有效的转化为还款现金流。这就是人们熟知的“地方融资平台”模式。

　　2000年以后，除了国开行以外，越来越多的地方政府和商业银行参与到这一模式之中。特别是，2008年，为抵抗全球金融危机带来的经济衰退，中国启动了史无前例的“四万亿”经济刺激计划，新建在建的基础设施项目大幅增加，除财政投资外，更多地方政府采用了负债投资的办法，地方融资平台模式备受青睐。与此同时，金融系统对城市基础设施投资的信贷约束也大大放松，也为负债投资提供了方便条件。数千家政府性公司的资产负债表迅速膨胀，负债规模急速上升。

　　根据国家审计署2011年的审计，2010年在地方政府性债务余额中的48.85%为2008年后发生的。同时地方债务是全国范围的，2010年底，全国2779个县，只有54个县级政府没有举借政府性债务。除此之外所有的省政府、市政府和县政府都举借债务。与此同时，地方政府债务还呈加速发展之势。审计署2013年的审计中，包括负有偿还责任、负有担保责任和其他相应债务在内的全部地方政府债务由2010年的10.7万亿上升到2013年6月的17.99万亿，年均增长近20%。其中县级政府债务增长最快，为26.59%；市级次之，为17.36%；省级为14.41%。