农业部关于进一步调整优化农业结构的指导意见

（农发【2015】2号）

　　为全面贯彻落实中央经济工作会议、中央农村工作会议和中央一号文件精神，深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作重要论述，加快转变农业发展方 式，努力在优化农业结构上开辟新途径，推动农业发展挖潜力、提质量、增效益，开创中国特色农业发展新局面，现就进一步调整优化农业结构提出如下意见。

　　一、切实增强对进一步调整优化农业结构的认识

　　2004年以来，我国粮棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水产品等主要农产品生产全面发展、供给充裕、品种不断改善、品质不断提升，农业区域、产业结构 更趋合理，农民收入持续较快增长。2014年，粮食生产实现历史性的“十一连增”，连续四年超过1.1万亿斤；农民增收实现“十一连快”，连续五年超过国 内生产总值和城镇居民收入增幅，农业农村经济发展继续保持良好势头。在新的历史时期，进一步调整优化农业结构是高起点上的主动作为、主动调优。

　　（一）进一步调整优化农业结构是提高农业发展质量和效益的现实选择。当前，我国农业发展数量与质量、总量与结构、成本与效益、生产与环境等方面 问题依然比较突出。资源环境硬约束与生产发展矛盾日益凸显。多年来资源条件已经绷得很紧，东北黑土地质量下降、部分地区耕地重金属超标、地下水超采、“北 粮南运”与水资源时空分布不匹配等问题突出。农产品品种品质结构与居民消费快速升级不相适应矛盾日益凸显。优质化、多样化和专用化的农产品发展依然滞后， 高品质的牛羊肉、奶类、果菜等农产品生产与消费需求尚有一定差距。种养结合不紧、循环不畅问题日益凸显。粮经饲结构不合理，种植业与养殖业配套衔接不够, 地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存，农作物秸秆综合利用程度较低。一二三产融合不足，农业比较效益低，市场竞争力不强的问题日益凸显。农产品加工水平 和转化增值率依然偏低，农业的生态、社会、文化等功能挖掘不足，产业链条短、附加值不高，带动农民增收能力弱。这些情况表明，我国农业发展已经到了转型升 级的重要节点，进一步调整优化农业结构势在必行。

　　（二）进一步调整优化农业结构面临难得历史机遇。农业连年丰收后，主要农产品供给充足；国内经济进入新常态，农产品消费、加工需求增长可能有所 减弱，为进一步调整优化农业结构提供了有利时机。国家粮食安全新战略全面实施，使农业生产的保障重点将更加突出，为进一步调整优化农业结构提供了更为宽松 的政策环境和资源空间。居民消费结构加快升级，未来优质安全农产品需求潜力巨大，人们不仅要求吃饱吃好，而且要求吃得安全营养健康，为进一步调整优化农业 结构带来了市场动力。国际农产品市场供给充足，大宗农产品库存消费比均处于历史高点，为进一步调整优化农业结构提供了更多回旋余地。这些表明，进一步调整 优化农业结构正面临着难得机遇，推动农业发展由注重数量增长向数量质量效益并重转变恰逢其时。

　　（三）进一步调整优化农业结构绝不意味放松粮食生产。我国是人口大国，解决好吃饭问题始终是头等大事。近年来我国粮食生产取得了巨大成就，但随 着人口增长、城镇化快速推进、工业用途拓展和消费结构升级，未来粮食需求将继续刚性增长，确保国家粮食安全的任务仍十分艰巨。因此，进一步调整优化农业结 构绝不意味着放松粮食生产，必须跳出粮食生产与农业结构调整非此即彼的思维定势，把稳定粮食产量作为前提，把提升粮食产能作为根本，构筑稳固牢靠的国家粮 食安全保障体系，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上，走出一条二者协调发展、相互促进的新路来。

　　各级农业部门要切实提高对进一步调整优化农业结构重要性的认识，切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，切实增强紧迫感、责任感和使命感，抢抓机遇、主动入位，积极稳妥推进农业结构调优调精调深，努力实现我国农业发展在高起点上再登新台阶。

　　二、明确进一步调整优化农业结构的总体思路

　　（一）指导思想

　　深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会、中央一号文件和习近平总书记系列重要讲话精神，以确保国家粮食安全为前提，以数量质量效益并重、竞 争力增强、可持续发展为主攻方向，以布局优化、产业融合、品质提升、循环利用为重点，科学确定主要农产品自给水平和产业发展优先序，更加注重市场导向和政 策支持、更加注重深化改革和科技驱动、更加注重服务和法治保障，加快构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构，走产出高效、产品安全、资源 节约、环境友好的现代农业发展道路，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

　　（二）基本原则

　　——坚持底线思维，确保国家粮食安全。牢牢守住粮食生产不滑坡、耕地不搞农转非的底线，将耕地面积稳定在18亿亩以上，粮食播种面积稳定在16亿亩以上，谷物播种面积稳定在14亿亩以上，确保谷物基本自给，口粮自给能力达到100%。

　　——坚持理念创新，拓展农业发展的广度深度。拓展视野、创新思维，牢固树立大生态理念，促进可持续发展；树立大食物理念，面向整个国土全方位、 多途径开发食物资源；树立大市场理念，统筹利用两个市场、两种资源；树立大农业理念，开发农业多种功能；树立大科技理念，推进种机技配套、产学研协同。以 新理念引领农业向广度、深度进军，引导农民念好“山海经”、唱好“林草戏”、打好“果蔬牌”，促进农业结构不断优化升级。

　　——坚持突出重点，有所为有所不为。根据主要农产品自给水平和生产优先序，突出重点品种、重点区域。在品种上，主要保谷物、重点保口粮，统筹兼 顾棉油糖、蔬菜等其他农产品生产。在区域上，重点促进粮食主产区提升产能、农牧结合、粮经饲兼顾，努力提升大中城市的“菜篮子”产品自给能力，解决好资源 过度利用和生态环境突出地区的生态修复、污染治理和资源保护问题。

　　——坚持因地制宜，突出特色。综合考虑产业基础、区位优势、市场条件、资源禀赋等各方面因素，优先发展比较优势突出的产业或产品，做大做强、做 优做精，培育壮大具有区域特色的农业主导产品、支柱产业和特色品牌，防止盲目跟风现象，避免产业同构、同质竞争，将比较优势转化为产业优势、产品优势、竞 争优势。

　　——坚持市场导向，尊重农民意愿。遵循经济规律，以市场需求为导向，利用市场信息和市场办法引导、指导农业生产，尊重农民意愿和经营自主权，发 挥市场配置资源决定性作用。政府重点是做好规划引导和服务、总结推广先进经验、加大政策扶持和创造良好市场环境，充分调动各类生产经营主体积极性，不搞强 迫命令和行政瞎指挥，不搞一刀切和大跃进。

　　（三）主要目标

　　进一步调整优化农业结构的主要目标是实现“两稳两增两提”。“两稳”，即稳定粮食产量和粮食产能，实现谷物基本自给、口粮绝对安全。“两增”， 即农业增效、农民增收，实现农业整体素质提升和农民收入持续较快增长。“两提”，即提高农业市场竞争力和可持续发展能力，使农业发展由数量增长为主真正转 到数量质量效益并重上来，由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。

　　三、准确把握进一步调整优化农业结构的重点任务

　　（一）以“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”为着力点，调整优化确保国家粮食安全的实现路径。着眼于稳定面积和提高地力，加快划定永久基本农田， 大规模建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，大幅度提升耕地质量，将粮食产能落实到田头地块，实现“藏粮于地”。着眼于提高单产和提升品质，加快新品种繁 育，大规模开展高产创建和绿色增产模式攻关，集成推广应用综合技术，健全农业科技创新、农技推广的激励机制，力争在种业等关键领域取得突破，实现“藏粮于 技”。着眼于调动农民种粮储粮积极性和提升农民素质，完善粮食生产支持保护政策体系，保证农民种粮合理收益；改善生产经营者的储粮条件，保持和扩大新型农 业经营主体粮食烘干和储备规模，减少粮食产后损失；加快培育新型农业经营主体，造就一支适应现代农业发展的高素质职业农民队伍，实现“藏粮于民”。