农村税费改革对基层政权的影响

　　为了从根本上减轻农民的负担、增加农民的收入、维护农村社会的长期稳定、促进农村经济的全面发展，2000年3月党中央国务院就决定在安徽全省开展农村费改税工作，并要求九个农业大省区选取若干县市进行试点，然后逐步在全国范围推广。安徽省于2000年开始推行农村税费改革的试点工作，一年之后，农村税费改革在全国普遍推行。农村税费改革被誉为是中国农村自土地改革以来、实行家庭联产承包经营之后的中国农村第三次重大的变革。农村税费改革在减轻农民负担的同时，也给基层政权运行造成了一些负面影响。

　　一、农村税费改革对基层政权的影响

　　1、乡镇政府财政陷入困境

　　农业税取消前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹，同时加上当时制度不规范，政府还通过各种收费来加强财政收入。农村税费改革后，农村的乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，农民负担减轻了，但同时乡镇财政的收入却有了大幅度的减少，特别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说。取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。

　　税费改革前乡镇一个重要的财政收入就是乡统筹，税费改革取消了五项"乡统筹"收入，但其相应的支出项目却未取消，而是改由县乡两级财政负担。农村义务教育财政投入主要是"以县为主"，中央通过支付转移来支持其发展，民兵训练支出由县级财政预算安排，计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排，乡村道路建设和维护费用不再固定向农民收取，由村民会议民主协商自行解决。财政收入的减少并没使支出减少加剧了原本财力并不充足的乡级财政的压力。以广东省为例，按省税改办资料，税费改革后镇、村财政收支缺口为38.53亿元，除省财政转移支付和地级市补助专项资金，尚有15亿元将要由镇财政自行消化，珠三角的镇多数完全要由自己负责。对此，不少镇、村干都忧心忡忡，对前途并不看好。有159位镇干部（占68.5%）认为改革后镇政府运作会比改革前困难。[1]P11

　　我们的实地调研与此基本吻合。由于乡镇统筹款收入被取消，财政吃紧导致乡镇运转困难。杨家镇是广东省雷州市的一个农业镇，经济落后，2003年农民人均年收入仅1685元，从2003年下半年实施农村税费改革后，由于取消了镇村级统筹，降低了农业税征收标准，镇村两级工作受到了明显影响。杨家镇在税费改革前每年向群众统筹农村干部工资60万元、水利建设费30万元、公路维修费20万元、兵优兵赋10万元、五保金10万元、办公会议经费10万元，另外征收群众超生子女社会抚养费20多万元，一年可支配财力约170万元左右，基本上能够维持镇政府各项工作的正常开展。实行税改后取消了镇级统筹，镇政府今年唯一可支配资金是20万元超生子女社会抚养费，另外是雷州市政府每月划拨办公经费4000元，镇级收入大大缩水，但各项支出依旧，镇政府正常运转受到威胁。平时连办公电话、公车维修油料、日常办公、接待、报刊费用等都不能维持。杨家镇现在每月只能靠雷州市政府下拨的4000元办公经费勉强度日。镇政府一个月办公电话费用约为1400元，食堂补贴要1000多元，电费几百元，两部小车常年下乡，每车每天油料费不少于100元，除此之外还需其他一些正常办公经费。为维持正常运转，政府只好让一些干部以个人名义贷款来"接济"。镇长说："银行、信用社早就不相信我们政府了，一年光利息就要八、九万，政府账户上只要有钱就会被信用社及时划走。让领导干部分级别按数量去贷款实在是没有办法的办法。"据雷州市调研室领导讲，全市18个乡镇政府、1个街道办都为钱所困，运转艰难，电费、电话费交不上很普遍，停电、停电话的现象时有发生。

　　2、乡镇债务沉重，偿付能力大幅度削弱。

　　一般来说，地方政府不允许出现财政赤字，不能举借债务，但事实上许多地方政府由于各种原因产生了大量财政赤字。乡镇债务的成因多种多样：有乡镇创办乡镇企业所欠债务，有修建乡村基础设施的负债，有改善教育条件修建教学楼的负债等等，多的高达1000多万元，少的也有100多万元。广东省调查表明，有净债务的镇有184个，占调查镇的79.3%；其中净债务500万元以上的镇有119 个，占51.3 %；无净债务的镇只有48 个，仅占20.7% 。有净债务的村有200个，占调查村的78.1%；其中净债务10万元以上的村有68个，占调查村的26.6%；无净债务的村只有56个，仅占21.9%。[1]P12我们在广东省雷州市调查后也发现这是一个普遍现象。龙门镇的条件在雷州市所有乡镇中算是优秀的，但这个七万人的乡镇还是欠下了2000多万元的债务，至今只还了几万块，法院查封了几百万的财产。镇委书记说，虽然债台高筑，但由于原来的办公楼早已成危房，并被查封，所以咬紧牙关到处找钱建起了新办公楼。新办公楼才建好两个月，共花了130多万，现在还欠40万，这些钱都是我们'跑部前进'要来的。现在又到了年尾，每年到这个时间我就难过。一年到头债主都会来讨债，一到年关他们闹得很凶，我们这些镇领导就四处躲债，不敢回家、回单位，还要不停地变电话号码，只让办公室的人知道，好像这是私人欠债一样。几乎年年都被黑社会恐吓，家里人为此长期担惊受怕。这几年包工头都用泥巴堵镇计生办大楼，想想他们也不容易，但我们实在没钱还，只好让他们去法院起诉，一起诉我们就输，法院已经多次查封我们的账户了，其实我们的账户常年没钱。雷州市杨家镇目前共拖欠各类债务700多万元，其中有道路建设款300多万元，杨家红砖厂理赔150多万元，学校建设80多万元，以及办公经费借贷60多万元。现在镇级统筹取消，镇政府已无偿还能力，债务包袱沉重。为了维持正常运转，镇政府不得不继续举债，债务越积越多。经济条件较好的英利镇也欠数百万元。多数经济条件较差的镇负债都在3000万以上，干部普遍反映短时期内没有化解的办法。

　　乡镇债务是历年滚动积累形成的，当地经济发展缓慢，雷州市乡镇历任领导基本上都是借债维持政府正常运转。农村税费改革后基层政府自有财力下降，转移支付不足以完全弥补收入减少，致使乡镇政府旧债难还，新债又添，陷入困境。许多基层干部都表示对解决乡镇债务不乐观，广东省调查中有160位镇干部（占79.6%）认为改革后本镇无力化解债务，也就是说有八成的人认为乡镇债务很难解决。

　　3、税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共物品的能力。

　　所谓农村公共产品是指在农村范围内，这农民、农村、农业生产提供的具有公益性的物品或服务。它主要包括农村基础设施、农村义务教育、计划生育、社会治安服务等。建国以来我国实行以城市为中心的发展战略，城市居民所享受的基础教育、基础设施、医疗卫生等公共产品则由财政预算安排，而农村公共产品的短缺却靠农民自己解决。它主要是通过国家给政策--"三提五统"制度来解决，它授权给乡镇政府对本行政辖区内的计划生育、义务教育、优抚、民兵训练等五项公共事业所需费用在全乡镇统筹解决。农村税费改革后，许多乡镇财政收入急剧减少，虽然有国家财政转移支付，但这并不能解决乡镇财政缺口。实际上，除了沿海经济发达地区有一定的财力来支撑税费改革后农村公共产品的供给外，其他地方乡镇由于经济落后，很难为农民、农村提供必要的公共产品。

　　以广东省雷州市为例，由于取消了镇级统筹，乡镇政府已无财力为群众解决一些实际困难。据杨家镇镇长讲，以前政府每年对农村水利、道路建设维修及解决群众各种困难投入资金60多万元，现在道路、水利等公益事业要通过一事一议筹集资金，但这些项目动辄几万、几十万，税费改革后向农民征收费用只能一事一议，而且每年每人不能超过15元，基本上不能解决经费问题。雷州市政协调研后发现，一事一议由于在执行过程中尚未完善和规范，往往收不齐或收不到，即使收起来也解决不了大项目所需资金。许多水利设施和道路建设动辄投入上百万上千万，若不修建又存在严重隐患，危及农民生命财产安全。如调南海堤、雷高海堤、纪家北仔海堤，都不属于水利部门主管工程，上面不拨款，长期靠镇村统筹修建和维护。过去修筑沙泥堤围，台风海潮一来就崩塌，直接受损农田、虾塘10万亩，受损农民8万多人。如果要修建抵御台风海潮的砼护坡防护海堤，每项工程都要千万元以上。龙门镇镇领导说说，龙门镇现在的配套工程都不敢上马，得找到钱再说。龙门镇最近搞的工程，但都是要到钱后才动工的。这里计生、殡改工作曾被亮黄牌，这两项工作对一把手"一票否决"，所以镇里要想方设法找经费来做。计生工作前六年的经费是零，今年上级表态要给一万八，但至今没见到一分钱。要为农民提供一些服务，惟一的办法就是借钱。

　　二、基层政权问题解决路径

　　1、改革乡镇财政体制，加大转移支付的力度

　　1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确保农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。

　　首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难，不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代化进程，为财政提供稳定的财源。

　　要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

　　其次是加大转移支付的力度，保障地方政府财权与事权相对平衡。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：…（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；…乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…也就是说县乡政府的职能基本上包括了农村社会生活的方方面面。在这些职能中有些职能并非是基层政府的所能完成的，如农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，它是一个范围遍及全国的纯公共产品，从法律角度看，它是一个国家义务，而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。以义务教育为例，世界各国通行做法是国家对所有适龄儿童实行无差别对待，每一个人能公平而不受歧视地分配教育资源，使用现有教育设施。在我国，税费改革前农村义务教育成为地方基层政府最为重要的职责之一，这显然与世界各国做法不一致。税费改革后，我们确立了"以县为主"的财政投入体制，主要强调通过转移支付来确保农村儿童义务教育权利的实现，这是财权与事权相对平衡表现。对基层政府其他职能，国家要保证其实现，则要赋予其财权，因为职能在某种程度上则意味着财权，也只有财权与事权相对平衡才能使基层政权正常运转，才能避免三乱等伤农事件再次发生。

　　最后是改革乡镇财政的管理方式。从目前来看，许多乡镇财政相当困难，与之相随的是混乱财政管理制度。乡镇因缺乏必要的财政监督机制，支出也缺乏预算约束，所以财政资金使用随意性很强，这也是造成基层财政困境重要原因。对乡镇财政的管理方式，目前可探索三种体制模式：(1)比较规范的乡镇公共财政体制。这种模式主要在经济比较发达、财政收入规模大、财政增长能够满足自身支出需要的乡镇实施。(2)分税制基础上收支包干型乡镇财政体制。这种模式主要在经济状况较好、财政有一定规模、收支差额不大的乡镇实施。(3)乡财县代管财政体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可比照国库集中收付的管理办法，其财政收入直接上缴县国库，财政支出由县财政统筹安排，以保障其合理的支出需要，避免乡镇为满足支出的需要直接向农民伸手的现象。对大部分县乡财政的管理方式，还是应该按照中央精神，积极推进"省直管县"和"乡财乡用县管"的改革。

　　2、深化乡镇机构改革

　　随着税费改革的推进，乡镇机构改革成为中国农村改革的又一个焦点。对乡镇机构改革，学者有不同的观点。有学者认为取消乡镇政府，将乡镇政府变为县级政府的派出机构；也有学者认为实行乡镇自治。不管改革的方向是什么，但有一个问题是必须要面对的，那就是目前乡镇机构林立、人满为患的状况。税费改革前我国约有4.8万个乡镇政府，各类工作人员约有200--300人，据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成40%左右的额外负担。所以要巩固税费改革的成果，则必须推进乡镇机构改革。

　　首先是对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构。原有乡镇规模过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本的加大。在原有体制下，为解决成本问题，只能以各种名义来乱收费、乱集资和乱摊派。要减少国家行政治理的成本，杜绝三乱，保护农民利益，合并乡镇、改革乡镇机构不失为一种好的选择。如广东省提出全省整合乡镇的比例要达到15%以上，同时广东省还要求撤销不符合规定设置的机构，按转变政府职能的要求核定镇级人员编制，并于2003年6月30日，冻结镇级人员编制，对超编人员和不符合规定进入镇级编制的人员，要坚决清退。将过多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企业化，走向市场。

　　其次是明确乡镇政府职能，改变治理方式。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；也就是说乡镇政府职能涵盖了农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。要实现这些方面，一个重要的条件就是大幅度提高工作人员的数量，这又要回到税费改革前乡镇发展老路上去。对此，我们要明确乡镇政府职能，主要是协助中央政府提供部分农村公共产品，或者说这些公共产品由中央政府直接提供的话成本相对较高，它包括社会治安、地方交通、信息、计划生育等。而像义务教育、农村医疗保险、农业科技投入等则是中央政府提供范畴。如税改前的农村义务教育，由于中央经费投入较少，农村义务教育投入体制基本上是以乡为主，农村教育费附加和教育集资成为教育经费两大来源。为维系教育的正常运作，基层部门只有不停地向农民收费来办学。对义务教育经费，世界各国基本上都是由中央政府来提供的。它强调只要是适格主体，他们的权利是平等无差别的，谁也没有超越法律之上的特权，谁也不能对他人有优越的地位。同时，世界各国还通过立法规定对一定儿童免费实施某种程度的学校教育。如意大利宪法（1947年）第34条规定，"学校向一切人开门。凡年满8岁者之初级教育，为义务和免费教育"。《德意志帝国宪法》（魏玛宪法）第145条规定，"受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足18岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费"。从此可看出，发展农村义务教育既不是基层政府的职能，它也没有这个能力，而这些方面往往又是农民最为关注的事情。广东省农村税费改革调查队调查表明，农民对农村税费改革后政府职能的期望：62.1%的农户希望政府搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；25.3%的农户希望政府严格监督教育收费，减少农民教育支出；12.6%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件。而医疗、教育等方面我国在立法上政策上均界定为地方政府职能，中央政府投入相对较少，现在是改变的时候了。

　　在明确政府职能后，还须改变传统的治理方式，推进机构改革。中华人民共和国成立以后，我国受原苏联行政法的影响，推行与西方国家相对立的"管理"模式。国家机关享有广泛的管理权能，权力干预的范围覆盖了经济社会所有领域。正是由于传统的全能主义治理模式，导致基层政府机关和人员与日俱增，加大了政府治理成本。所以我们要改变这种全能主义，确立服务型的政府。乡镇政府更多是要通过改善投资环境，引进资金、技术、人才，为农民提供信息，搞好社会治安等措施来为农民服务，而不是直接介入经济发展，收费、收税上。