农村产权流转交易市场有待健康发展

　　农村产权流转交易市场包括无形市场和有形市场。前者自上世纪80年代中期允许农民承包地的使用权流转，特别是上世纪90年代中期乡镇企业改制后开始发育成长，目前农村广泛存在的承包地流转主要通过无形市场进行。后者情况较为复杂，上世纪90年代初期一度出现过主要为乡镇企业产权交易服务的交易平台，2004年福建省永安市在推进集体林权制度改革中成立了全国第一家林业要素市场，2008年成都市成立了全国第一家综合性的农村产权交易所。截至目前，全国有800多个县(市)、13000多个乡(镇)成立了土地流转服务中心，全国有1200多家依托林业管理部门设立的林权流转服务中心，以成都、重庆、武汉农村产权交易所为代表的一批综合性交易所相继成立。

　　综合性农村产权流转交易市场发展现状

　　(一)注册资金规模差异大

　　继2008年10月成都市正式成立农村产权交易所后，重庆农村土地交易所、武汉农村综合产权交易所、上海农业要素交易所等也投入运行。近几年来，浙江、江苏、云南、天津、山东、广西、山西等多个地区相继建立综合性农村产权流转交易市场，但规模差异很大。较早成立的武汉农村综合产权交易所注册资本仅为100万元，成都、杭州、上海等地的农交所注册资金为1000万元，昆明农交所注册资金2050万元，规模较大的齐鲁农村产权交易中心注册资金3000万元、重庆农村土地交易所注册资金达到5000万元、北京农交所注册资本则高达5500万元。

　　(二)交易品种多少不一

　　各个农村产权交易市场可交易的产权品种多种多样。涉及的产权，从农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权，到农村房屋、农村集体经济组织股权，以及农业生产设施如农机具、渔业船舶等，甚至包括农业知识产权、农产品(活体畜禽)所有权、农产品期权等各种产权。品种较少的如重庆农村土地交易所只有3种，而昆明泛亚农村产权交易所、温州农村产权交易平台等都超过10种。

　　(三)以营利性为主

　　部分农村产权交易机构为公益性法人。如重庆农村土地交易所由重庆市政府出资成立，定位为非营利性事业法人。武汉农村综合产权交易所定位为非营利性企业法人，并承担建设市、区、乡镇三级交易平台和构建农村产权交易市场体系的职能。但大部分农村产权交易机构为营利性法人。如成都农村产权交易所由成都市国土局、房管局、林业园林局、农委下属事业单位分别按照50%、25%、12.5%和12.5%的比例共同出资组建，采取有限责任公司的组织方式，股东会下面设董事会、监事会，按照现代企业管理模式运营。昆明泛亚农村产权交易所定位为公司制企业法人，目的是在全市构建统一的农村产权交易的信息交流网络体系，促进农村产权交易。北京农村产权交易所是由北京市农业投资有限公司出资设立，股东会下面设监事会和执行董事，并在14个涉农区县设立分支机构，以完善信息收集、市场开拓等功能。天津农村产权交易所是由天津市农委、宝坻区政府、天津产权交易中心共同出资组建的国有全资股份制企业，股东会下面设董事会、监事会以及各个职能部门。温州市农村产权服务中心性质为国有独资公司，通过构建市、县、乡三级覆盖的交易市场体系，专门从事农村产权交易服务。

　　(四)交易半径小

　　除武汉农村综合产权交易所和上海农业要素交易所定位为既服务辖区农村产权流转交易，又面向全国之外，其他交易市场基本以本地为主。如北京农村产权交易所主要面向北京市范围内的农村产权，成都农村产权交易所以成都范围内为主，其他个别产权相对完整的品种(如农机具等)市外、省外也可以交易。昆明泛亚农村产权交易所主要任务是构建统一的昆明市农村产权交易的信息交流网络体系。温州市农村产权服务中心、湖北省鄂州市农村综合产权交易所、杭州农村综合产权交易所、广州农村产权交易所等也主要是面向本地。

　　总体看来，近几年农村产权流转交易市场促进了农村产权流动，发挥了一定作用。比如，截至 2014年3月底，成都农村产权交易所累计成交各类农村产权396.86亿元，其中土地承包经营权交易10326宗，交易金额209.43亿元；集体建设用地指标交易766宗，交易金额116.84亿元。截至2013年年底，武汉农村综合产权交易所组织各类农村产权交易1669宗，交易金额99.69亿元，涉及农村土地面积98.16万亩；联合金融机构为农业企业、合作社、种养殖大户实现农村综合产权抵押贷款金额11.47亿元，其中单笔最高金额达 5500万元。齐鲁农村产权交易中心自2010年以来，已完成8200余宗交易，交易额达3.8亿多元。北京农村产权交易所自2010年以来，已成交各类产权交易项目158宗，成交金额9亿元。上海农业要素交易所自2009年9月18日成立以来，挂牌交易项目1000多宗，累计成交金额20亿元，其中土地资产及农用地承包经营权流转金额15亿元。农村产权流转交易市场在一定程度上实现了农村产权资源要素高效、合理、顺畅流转。

　　促进农村产权流转交易市场健康发展需要注意的问题

　　尽管农村产权交易的无形市场和有形市场均已有所发展，在实践中也发挥了明显作用，但从进一步促进农村产权交易市场健康发展的角度，还有许多问题需要研究和回答。主要集中在：农村集体产权交易需求到底有多大，各地一哄而上建设农村产权交易市场有没有必要？政府与市场的边界如何厘清，政府应该承担哪些职能，农村产权交易面临哪些法律与制度障碍？是不是所有的农村产权都要进入市场交易，价格如何确定？面对这些问题，我们的基本观点是：

　　（一）遍地开花建设农村产权有形交易市场并无必要

　　从农村产权交易范畴看，目前多数地区涉及的产权主要是土地承包经营权和集体林权。从农村土地承包经营权交易看，截至2014年6月，土地承包经营权流转面积3.8亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的28.8%。这些交易大部分由农民自发进行，只有部分发生在场内即全国800多个县(市)、13000多个乡 (镇)土地流转服务中心。从林权交易看，截至2012年年底，全国累计发生集体林地流转面积1.92亿亩，占已确权林地的7.12%，这些交易也只有部分发生在场内即全国1200多家依托林业管理部门设立的林权流转服务中心。从部分学者对浙江安吉、龙泉、遂昌等地县级林权交易中心的统计资料看，林权交易市场出现交易量萎缩、交易机构效率低下、交易程序复杂、林农转出意愿低等诸多问题。

　　实际上，很多农村产权交易所自成立以来，集体资产股权、集体实物资产和农业生产设施、农业知识产权等交易很少，有些只起到登记备案的作用，对土地流转服务中心和林权流转服务中心并无多大的补充或替代作用。可以预见，通过产权交易取得的收益也十分有限。部分地区甚至要求所辖区域农村集体产权流转交易，必须到交易市场挂牌交易，这在一定程度上又提高了农村产权的交易费用。而建立交易市场成本较高，比如林权场内交易中心，按照要求需要设置办公场所，配置办公用品、配备专职人员，一般来说县级林权交易机构年度平均支出需要20万—30万元。若场内交易过少，交易机构收益很低，交易机构就难以维持。比如温州市首家涉及土地、林权流转服务的中介机构——瑞安市中禾土地流转信息咨询有限公司仅仅存在了两年多，就在2013年申请吊销营业执照。江苏省扬州市江都区农村产权交易中心、河南省济源市农村产权交易中心自成立以来，只交易了几个小额项目。这警示我们，是否建立有形交易市场，要从实际交易需求出发，切忌追风、赶时髦。

　　(二)政府与市场的边界要进一步厘清

　　农村产权交易包括资产评估、交易信息发布、价格发现、组织产权交易、签约、交付、执行等多个环节。这个链条主要由市场机制来主导。在这个链条之外，需要严格的制度来保证链条的完整和顺畅。这些至关重要的制度，包括政策法律支撑、政策法律信息咨询、产权确权登记、资产评估、产权核实变更登记、产权抵押质押、纠纷处理和仲裁等等。 一般说来，这些制度保障环节属于纯公共服务或准公共服务的范畴，主要由政府和社会中介来完成。在市场发育初期，这些纯公共服务或准公共服务可由政府来提供。但随着市场发育成熟，部分准公共服务，如政策法律信息咨询、资产评估、产权抵押质押等等，因为有一定的盈利性，则可以由社会中介组织来承担。而政策法律支撑、产权变更登记、纠纷处理和仲裁等与政府管理职能直接相关的纯公共服务，属于核心的制度保障，则仍然应由政府承担。这样，市场、中介和政府的行为边界就得到厘清。

　　从目前情况看，亟待政府发挥作用的不是投资建设产权交易市场，而是保障纯公共服务，并培育中介机构、完善准公共服务。政府的主要职能：一是修订法律，赋予产权完整权能。部分地区上市交易的农村产权不在法律授权范围内，有些产权交易没有相应的法律法规支撑。这不仅抑制了交易价格，而且埋下很多隐患。二是推进确权颁证。一些地方农村产权确权困难、进展缓慢，农村集体建设用地使用权、房屋所有权等确权工作远未完成。部分地区用来交易的宅基地土地证和房产证还是旧有证书，上市交易存在漏洞。三是明确农村产权处置办法。尽管部分农村产权流转交易办法中明确了司法处置程序，但鉴于农村的实际情况，在真正实施过程中，很难通过拍卖、变卖等方式对农村集体产权进行处置。四是培育中介机构，完善准公共服务。农村产权评估成本高，评估收益低，第三方评估中介不发达，这些问题也需要加快解决。

　　(三)权能不完整、定价机制不健全的农村产权不宜入市交易

　　农村产权缺乏部分关键权能，部分农村产权价值容易被低估。由于对非成员资格者使用农民宅基地做了严格限制，农村宅基地使用权只能在村或者村民小组范围内流转，按照全国行政村约60万个、村民小组300万个计算，农村宅基地使用权流转交易被分割为60万—300万个细小的市场，以致价格很低。实行了社区股份合作制改革的地方，大多数情形下农民获得的集体资产股权缺乏抵押担保权能，股权多年前的账面价格难以反映目前的真实价值。比如，浙江省宁波市江北区近几年实现了股份经济合作社股权质押贷款，股权质押贷款发放户数1079户，累计发放金额4399.98万元。但股权仅以账面价格进行抵押，而股份经济合作社经过近几年的发展，股权实际价值远高于账面价格，股权价值被低估。这种低估在其他地区也存在。持有集体资产股份的农民，对集体资产的增值前景和真实价值往往缺乏充分了解，在信息不对称的情形下进行股权流转易于遭受损失。

　　在部分农村产权缺乏关键权能、价值被低估的情况下仓促入市交易，势必损害农民的利益。部分城市化地区农村集体资产增值潜力极大，加上国家对农村的支持力度很大，政策红利较多，过早地流转交易农村产权，极易导致部分农民“找后账”，影响社会稳定。