中国的农地制度已趋定型

　　近日回乡，日渐年迈的父母说家里的承包地已经给远房孙子耕种了，每一亩地每年给500元。这相当于收租子了。家里的地，除了父母的一份，嫁出去的妹妹的份地也留下了，而我当年读书时候，在土地二轮承包中，按照规定也享有承包权，但后来工作以后又适逢“生不增、死不减”的政策转变，承包地就没有调整，这样我家的土地就相对多一些，有好几亩。象我家这样家里耕地种不过来转给亲戚、邻居种的已有不少户，由于都是熟人，也不要签订什么合同，给多少钱也没个定数，差不多就行。但市场行情也是存在的，目前最少亩（年）均600元。

　　谈起承包地的事，父母以他们朴素的公平意识认为，由于承包地长期不再调整，导致各户人均拥有的土地多少不一，并不合理。我说，嫁出去的妹妹就在本村，她在公婆家里也没有再分到地，说到底就是多了我一个人的承包地，再说你们也不至于把我的份地退给集体吧。当然，这是说笑。但联系近期土地政策的重大转变，农地制度确实值得深入思考。农地，严格说来除了承包耕地，还包括农村建设用地和宅基地，下文所谈主要指承包耕地。

　　自上世纪70年代末、80年代初我国建立家庭联产承包责任制以来，关于农地制度的争论在学术界一直就是热点。总体上有两种主要观点：一种观点可称之为“私有化派”， 以自由派经济学家为主，主张土地私有化或者委婉的说“赋予农民对土地充分的财产所有权”是解决中国农村问题的根本路经。另一种观点可称之为“乡村建设派”，以温铁军、贺雪峰为代表，基本主张是通过建立农民合作组织和文化建设，来重建乡村共同体，他们在农地制度上虽然没有提出鲜明的建议，但基本认同目前的统分结合的双层经营体制，尤其是强调其“统”的一面，认为乡村集体应掌握更多的资源，对让农民拥有的更多的土地权利不以为然。但从执政层的决策方向看，国家对农地制度的改革思路是一贯并逐步深化的，即坚持土地集体所有下家庭联产承包责任制，既否定了私有化方向，又持续稳定固化现有的土地承包关系。这一制度改革方向自土地二轮承包，到2003、2004年以来，日趋稳定。用农民的话说，就是“生不增、死不减”。这一改革思路在近期下发的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）得到进一步明确，该意见指出要“健全土地承包经营权登记制度”和“推进土地承包经营权确权登记颁证工作”。所以，学术界有人将其与传统中国的永佃制做类比，但现有的承包制与永佃制的区别至少有两点：一是承包制下土地初始时是均分的；二是承包权限制在集体的范围之内。以公社时期生产队为基础的集体是社会主义的遗产，与传统的乡村地缘关系也契合。《意见》这次也明确“以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行”。本文认为，《意见》的出台标志着以家庭联产承包责任制为基础和核心的中国农地制度、或者说中国农村的基本经济制已经趋于定型。

　　除此承包制之外，现行农地制度还包括一系列配套制度：

　　一是18亿亩耕地红线下的土地用途管制。《意见》重申“坚持最严格的耕地保护制度”，提出四个“严禁”和一个“坚决禁止”。

　　二是“所有权、承包权、经营权”三权分置下的土地流转。《意见》提出“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。这一制度既不触动集体所有制的内核，又使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升。

　　三是统一城乡户口登记下的农民土地权益保护。2014年7月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调，“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。从理论上，这是对农民巨大付出的历史补偿，也为发挥农村作为中国现代化的蓄水池和稳定器作用提供基本制度支持。

　　四是土地规模流转下的工商资本限制。《意见》的主旨就是促进土地规模经营，提出“积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营”，但是同时指出要“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”，明确提出了“对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”等一系列限制。

　　可以看出，现行农地制度的设计几近“完美”，考虑了各方面的利益，而且富有弹性。当然，“私有化派”认为可能还不够彻底，土地仍然不能自由买卖。其实，农民拥有永久的土地承包权，如果出租的时间足够长，与私有还有多少本质的差距呢？况且，即使可以自由交易，在土地用途管制和农业比较效益低的现实条件下，又能卖出多少钱让农民作为从事非农产业和进城落户的资本呢？相反，土地私有带来的风险却不可不虑。中国问题的复杂性在于：只要开了很小的口子，权贵豪强就会将其无限放大，在这里也不要高估国家的控制能力。只要坚持土地公有制不放松，巧取豪夺导致的土地兼并之患就不足为虑。对“乡村建设派”而言，土地权益固化导致不能定期调整土地，会让一部分农民无地，很不公平。有的学者甚至认为，目前进入城市的80、90后一代由于没有分到承包地、进城回乡两头不着边而彻底的“无产阶级”化，会导致十分严重的社会稳定问题。细究起来，未免言过其实了。农村承包地的发包，是以人口为标准、家庭为单位的，二轮承包地之后停止土地调整后，没有分到承包地的下一代农民，并不代表家庭没地。一般来说，一个家庭里，老人去世，女性出嫁，还有像我这种读书、当兵等情况，地就会留下，承包地就会多。承包地少的家庭一般大都是因为分配承包地时，家庭里老人少，儿孙多，儿孙娶了媳妇、生了孩子，承包地就更显少了。但话说回来，娶来的媳妇，娘家还有地呢。这种土地在空间、代际上的分配不均，只要停止调整就随时存在。如果农民真想种地，也不大会无地可种，农村是个熟人社会，一旦有农民承包地不种，一般会有偿、低价或者无偿转让、出租给邻里、亲戚。至于进城“农二代”的“无产阶级”化所产生的潜在威胁，依靠在乡下给他们本人硬留一份承包地无济于事，还是应立足于中国的产业升级和社会治理政策的改进。至于“乡村建设派”担忧的农民权益固化会削弱集体实力，导致农村公共品供给缺乏能力的不足。这确实是个大问题。《意见》出台的同时，中央还发布了《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。国家的构想是在新的经济基础上重构集体经济组织。以前集体经济组织基本上空壳化，除了土地发包之外，跟农民没有多大关系。现在要让农民通过集体经济组织的重构来增加收入。但是最大难题是对于广大缺乏集体资产的乡村而言根本就没有集体经济组织可构。

　　我的看法是，国家在此方面的设想是两害相权取其轻。乡村干部是我国建国以来产生的特殊的一类人群，他们在历史上农村的变革中发挥了不可替代的作用，但如果从去意识形态化的角度来看，乡村干部又是“给一根针绝对能给你迁出一头骆驼”来的一群人。如果赋予他们土地的定期调整权力，他们所造成的危害远比带来的好处要大。就像税费改革一样，为了利用乡村干部们收取一点税费，搞得全国农民怨声载道，一旦取消了，这个问题立刻烟消云散，当然又带来了“治理真空”的问题。但对执政党来说，乡村干部的不作为比乱作为还是要好，先解决乱作为再说。至于乡村公共品的供给问题，指望在有限的土地资源上打主意也是杯水车薪，还是要依靠加大国家的有效投入，包括引入社会资本，以及乡村治理结构的改善等，国家倡导的乡贤文化，“乡村建设派”推崇的农民合作，也应积极鼓励。

　　当然，现行的农地制度也存在一些瑕疵：

　　一是农业补贴到底该补贴给谁？《意见》提出“原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜”。由于承包户在博弈中显然占有优势，补贴自然会归承包户占有。这是否合理，甚至整个农业补贴如何公平有效的分配以发挥积极作用，都值得进一步思考。

　　二是承包户全部不在村怎么办？以前，农民全家进城后，承包法规定土地是可以收回的。现在已经明确规定不可以收回承包地作为进城条件。这样就会出现所谓“不在地的农民”，犹如以前“不在村的地主”一样。这种情其实已经出现了，部分有条件的农民进城落户，老人也接进城里。这还好办，毕竟老人还在，若干年后呢，老人去世，下一代完全成为城市居民，如何处理他们的土地承包权。对此，现行政策应预留一定空间。

　　三是土地拆迁的收益如何分配？中国仍处于长期的工业化、现代化过程中，大量的重大工程拆迁和城市化拆迁仍不可不可避免。但《意见》明确：土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地。那么这些已经确权到户的地一旦拆迁，补偿收益自然应当归承包户所有，其他承包户不免眼红，会觉得不公平，且拆迁户虽然怀揣一大笔钱，一旦花光吃尽，又成为无地的农民了，却又如何？如果按照集体村民意愿，拆迁补偿收益由集体统一分配，再重新调整承包地，则显然为现行政策不许。如何平衡政策、法律和乡村伦理的内在合理价值，不可不虑。