向城乡一体转变的思路与政策建议

　　彻底破除城乡二元体制、最终消除城乡二元结构，需要付出长期努力。在坚持中共的十六大以来所形成的统筹城乡发展的政策框架的基础上，应当抓住今后7年全面深化改革的历史机遇，把构建有利于城乡发展一体化的体制机制作为改革的重要领域和关键环节，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，为广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果提供制度保障。

　　（一）拓展城乡发展一体化的视角

　　提高全社会推动城乡发展一体化的自觉性，使相关体制机制建设更加顺畅，需要对推动城乡发展一体化的出发点和落脚点有全面准确的把握。尤其要注意以下3点。

　　第一，推动城乡发展一体化，既是解决“三农”问题的根本途径，也是释放国民经济增长潜力的重要举措。目前各方面尤其是涉农部门，主要是从解决好“三农”问题的视角，强调城乡发展一体化。党的十七大报告要求，“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十八大报告更是明确提出，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。在党的十八大报告和十八届三中全会《决定》中，都将农村改革发展的相关部署置于城乡发展一体化的框架之下。这些要求和论断无疑是正确的。在农业农村发展起点低、工业化和城镇化快速推进的大背景下，必须注重解决好农业现代化滞后和农村发展缓慢问题，促进工农、城乡协调发展。但我们认为，仅从解决好“三农”问题的需要出发推动城乡发展一体化是不够的，还必须从释放国民经济增长潜力的视角来认识和推动城乡发展一体化，更加深刻地把握城乡发展一体化的内在经济逻辑。

　　当前我国正处于经济增长由高速向中高速阶段转换的关键期，迫切需要挖掘和培育支撑经济增长的接续力量。城乡发展一体化是公平与效率兼得的过程。从公平的角度看，城乡发展一体化特别是基本公共服务均等化，有利于农民分享现代化成果；从效率的角度来看，城乡发展一体化有利于增进土地、劳动力等资源配置效率。提高集体存量建设用地的利用效率、扩展工业化城镇化用地空间，对缓解土地成本上涨压力具有重要现实意义。持续释放农业剩余劳动力、加强农民工职业技能培训、增强农民工稳定就业的能力和预期，有利于缓解人口红利减退对经济发展的长期不利影响，对提高我国产业工人素质、促进产业转型升级具有重要现实意义。增加农民收入、提高农民社会保障水平、改善农村基础设施，进一步挖掘农村消费和投资潜力，对发挥消费的基础作用、投资的关键作用也具有不可低估的现实意义。如同全球化、区域一体化，城乡发展一体化也能显着改进资源配置效率。推动城乡发展一体化，有利于为我国未来一个时期的经济增长提供支撑力量。从两个视角出发，处理好二者关系，对于进一步凝聚和增进推动城乡发展一体化的共识至关重要。

　　第二，推动城乡发展一体化，既要注重“ 多予”，也要注重“放活”。基于城乡差距过大、农村是实现全面建成小康社会目标重点难点的现实，毫无疑问应该坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，建立以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农富农政策力度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村。但是，要从根本上缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣，必须更加注重激发和增强农村自身发展活力。为此，要加大农村改革力度，培育新型农业经营主体、发展多种形式适度规模经营，提高农业竞争力；创新农村基础设施建设和管护机制，调动各方面资金进入农村的积极性；提高农民职业技能，深化农村产权制度改革，多途径增加农民收入。

　　第三，推动城乡发展一体化，既要提高均等化水平，也要彰显差别化特色。统筹城乡发展、缩小城乡差距，是促进社会公平正义、实现发展成果更多更公平惠及全体人民的重大举措。为此，要着力推进城乡居民基本权益和公共服务的均等化，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距；完善城乡均等的公共就业创业服务体系，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视；努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距；整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度；推进城乡最低生活保障制度统筹发展。但要注意的是，在推进城乡居民基本权益和基本公共服务均等化的同时，要突出城市与农村各自的特色。新农村应保持地域特色、民族特色，是传统农村的升级版而非现代城市的克隆版。

　　（二）以保障农民公平分享土地增值收益为重点，加快构建用途管制、权能平等、增值共享的城乡统一建设用地市场

　　土地制度改革的总体方向，应当是在加强用途管制和增强规划约束力的前提下，消除集体土地与国有土地在权能上存在的制度性差异。也就是要把用途管制作为首要原则，消除所有制歧视，在产权保护与用途管制之间达成新的平衡点。到2020年，集体经营性建设用地平等入市的制度框架基本建立，宅基地使用权权能明显扩大，农民住房财产权流转交易制度基本成型，征地补偿机制实现从“按原用途补偿”向“公正补偿”转变。

　　第一，加快相关法律修订步伐。打破现行城乡二元土地制度框架，既涉及利益结构的重大调整，也涉及法律关系的重大变革。推进土地制度改革，需要对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》中的部分内容，特别是部分禁止性条款进行修订。如“城市的土地属于国家所有”；“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国家征收农村集体土地按原用途补偿”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押”，“ 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得用于抵押等条款。只有对这些上位法做出修订，才能使土地制度改革于法有据。

　　第二，明确集体经营性建设用地入市后的用途范围和农民住房财产权的受让人范围。在目前城市土地市场上，不同用途土地使用权的出让年限、价格水平差异很大；使用国有土地的商品房与使用集体土地的“小产权房”存在明显的价格差异。

　　为平衡各方利益，应尽快编制集体经营性建设用地利用规划，对集体经营性建设用地入市后的用途做出明确规定。从转出农房者的角度，买方越多、竞争越充分，越有利于增加其收益。但从我国土地资源紧缺、包括宅基地在内的农村建设用地总量应当随城镇化发展而逐步减少的角度，不宜让城市资本到农村大量圈占农房和宅基地。为在这两个角度之间寻求平衡，应将农房受让人从目前仅限于本集体经济组织符合新申请宅基地的农户，放宽到更大地域范围内符合一定条件的其他家庭。对地域范围、资格条件，可在试点地区从小到大、从严到宽逐步试错，做到风险可控。

　　第三，明确集体土地增值收益分配原则。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，这既是改革征地补偿机制的重要原则，也是分配集体建设用地流转交易所产生的增值收益的重要原则。对集体经营性建设用地而言，不同集体经济组织之间土地存量差异很大、存量大的地方往往也是以前违法占地多的地方，部分土地使用权掌握在个人或非集体企业手中、他们获取土地使用权时并不公开透明，如果不对流转交易产生的增值收益进行合理调节，将会产生严重的社会不公。深圳市规定，原集体经营性建设用地出让收入要在市土地收益基金与原集体经济组织继受组织之间进行分配。