农村治安调解的问题与对策

　　治安调解是1987年的“治安管理处罚条例”中确定的一项重要的中国特色的调解制度，2005年的“治安管理处罚法”继续承认了这一制度的合法地位，到今天，这一制度在我国已经实施了20多年。过去的20多年，公安机关在治安调解法律制度的框架下，及时调解与处理了大量的治安案件，化解了很多的社会纠纷，在防止社会矛盾激化、维护社会稳定等方面起到了积极的作用。据公安部的统计数据显示，从2008~2013年，全国各地的基层公安机关在其受理的纠纷处理上，运用治安调解进行处理的占到了58%，进行了治安处罚的占33%，转化为刑事案件的占8%①，可见，治安调解处理的占据了大多数。公安部的统计数据充分说明了治安调解在社会纠纷化解中起到了较大的作用，是广大基层公安民警常用的一种办案方法。

　　但由于农村基层的公安民警对于治安调解的法律规范不甚清楚，对一些法律用语存在着不同的理解，比如“治安管理处罚法”中的“民间纠纷”、“情节轻微”等，由此导致了在实践中滥用治安调解权，出现了治安调解代替治安处罚、强制调解、随意扩大调解范围、超越职权而进行治安调解等问题。这些问题的出现，对于治安调解制度有滥用与解构的负面作用，因此，需要继续完善相关的法律制度，发挥治安调解在农村纠纷解决、建设社会主义新农村中的积极促进作用。

　　治安调解的法律适用

　　治安调解作为一种调解制度，在案件适用范围上，“治安管理处罚法”规定得比较明确：“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的”随后2006年公安部颁布的“公安机关办理行政案件程序规定”中对“治安管理处罚法”进行了细化，用列举的方式确认了属于上述因“民间纠纷引发的打架斗殴及损毁他人财物的行为”的8种案件，分别是殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等案件，2012年修改后增加了“非法入侵他人住宅”案件。此外，2006年公安部发布“制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件，公安机关都可以调解处理。”以上法律法规明确规定了治安调解的适用范围，同时也规定了调解适用的当事人主体，公安机关适用治安调解处理多限在亲友、邻里、同事、学生之间，也可以在生产、经营活动中公民与法人、其他民事主体之间适用。但“公安机关办理行政案件程序规定”、“公安机关治安调解工作规定”、“公安机关办理伤害案件规定”中也明确规定了不适用治安调解的情形，如雇凶伤人、团伙斗殴、聚众斗殴、多次伤害他人身体、多次违反治安管理行为的、当事人明确表示不调解的、当事人在调解过程中又实施了违反社会治安行为的、涉及到黑社会性质的等等。

　　上述的肯定性与否定性规定为治安调解提供了完整的法律依据，公安机关在治安调解适用的过程中，尤其是基层公安机关在农村纠纷适用中，应该严格遵循法律法规的规定，否则就会造成治安调解的滥用，不利于维护社会稳定与矛盾纠纷的化解。

　　当前农村治安调解适用存在的问题

　　治安调解适用范围在不断扩大。随着110报警机制的建立与健全，以及近些年来群众路线工作的深入开展，“有困难找警察”成为了很多民众的基本观念与行为习惯。如此一来，群众一遇到困难，就会拨打110报警热线，110指挥中心就会将纠纷转移到基层派出所，这就使得大量的民事纠纷成为了派出所的处理对象。从法律适用的角度看，民事纠纷本不是派出所的管辖范围，但是110指挥中心将纠纷转移到派出所，派出所就必须受理。所以，基层公安机关不但要处理违法社会治安形成的矛盾纠纷，还需要花费大量的精力来处理不属于管辖范围的民事纠纷，给派出所增加了巨大的压力。据公安部的统计显示，一个农村的基层派出所每天有70%的警力在受理群众报警的民事纠纷与救助行为，严重影响了基层公安机关打击刑事犯罪及维护社会治安的正常功能。②同时，我们也应该看到，依据“治安管理处罚法”，对于不是由违反社会治安引起的一般民事纠纷，派出所并无管辖权，强行介入调解，缺乏法律支持，群众也不会信服，导致了调解缺乏法律效力，也使得农村基层派出所有越权执法的嫌疑。

　　对治安调解的“度”把握不准。虽然现行法律法规对治安调解的适用范围与适用对象进行了明确的肯定式的列举与否定式的排除，但我们应该看到，近些年来农村纠纷发展日趋复杂化，各类新型案件层出不穷，在法律肯定式列举与否定式排除之间有没有中间地带，比如农村的征地与拆迁纠纷中所引起的违反社会治安的行为，从法律规定上看，是不是属于治安调解的范围，这难以界定，当农民与拆迁公司之间的纠纷就应该属于治安调解的范围，当农民与政府之间的纠纷就不应该属于治安调解的范围，因此，中间地带难以把握。另外，对于法律法规中规定的“情节”问题，也是一个“度”的问题，不管是情节较轻，还是情节轻微，各地农村的发展水平、生活方式及文化传统不一样，一个行为在一个地方是属于情节较轻，但到另一个农村就可能是情节较重，在实践中把握不好，治安调解的适用效果就会大打折扣。

　　部分民警的素质难以适应调解的要求。当前农村的社会矛盾日趋复杂，纠纷类型、形式、内容等也呈现多样化、综合化的趋势，这对主持治安调解的民警素质提出了较高的要求。从法律关系上看，农村治安纠纷糅合了民事、行政、经济等多种法律关系。治安调解的目的是化解纠纷，因此，治安调解非常注重技巧、策略及法律法规的运用，调解的难度比较大。而基层派出所的许多民警，尤其是偏远地区的民警，没有受过专门的技术训练，或是缺乏相关的法律知识，或是缺乏调解的技巧，或是没有群众路线经验等，导致了调解的效果不佳。公安部对受理群众投诉案件的分析数据显示，农村地区基层民警被投诉率最高，占到了90%，投诉原因中显示，大部分农民投诉就是因为民警素质低、态度粗暴蛮横、缺乏调解经验、不讲调解的方法等。

　　调解的程序复杂化。调解之所以是调解，而不是诉讼，就在于其程序简便，对证据的要求比较低，易于被群众所接受。公安部在“公安机关治安调解工作规范”中，明确规定，对于一些情节轻微，事实清楚，不涉及到费用赔付的案件，可以进行现场调解，可以不制作卷宗。但在现实中，很多民警都将调解程序复杂化了，许多本来可以现场调解的案件，而不进行现场调解；许多本来事实清楚，因果关系明了的案件，非得让当事人举证，对农村的当事人而言，之所以会选择调解，就是其举证能力较弱，证据意识不强。③在实践中，很多农村基层派出所规定的调解复杂程序，不但会增加民警的负担，也不利于治安调解在农村纠纷中的适用。

　　治安调解书的法律效力低。“治安管理处罚法”并没有赋予治安调解协议的法律约束力，对当事人双方没有实质性的约束，即便是出现反悔，也不会承担任何的不利后果。在农村的治安纠纷中，当事人随意反悔的现象比较突出，导致了法律的权威性受损，同时也延长了民警的办案时间，增加了基层派出所的工作量。在实践中，很多的农村当事人，在调解协议达成已经履行后又反悔的，一般要求重新调解，或继续进行治安处罚。但是，治安调解协议是当事人自愿达成的协议，效力应该比照一般的民事合同书。如果调解协议已经履行，对派出所而言，就已经结案了，不能再进行重新调解或处罚。但很多的农民并不懂得法律的规定，如果没有满足自己履行要求的，就会四处上访，给社会稳定造成负面影响。