准确把握土地流转需要坚持的基本原则

　　本网讯  引导农村土地有序流转，发展适度规模经营，是构建新型农业经营体系、发展现代农业的重大政策举措。这个问题关乎亿万农民的切身利益，关系到农村基本经营制 度的巩固和完善，事关经济社会发展全局。应立足我国人多地少的基本国情，从推进中国特色农业现代化、保障农民土地权益和稳定农村大局出发，全面理解、准确 把握需要坚持的基本原则，搞好制度设计，积极稳妥推进，避免走弯路，让农民成为积极参与者和真正受益者。

　　一、以“三权分置”为遵循，放活土地经营权

　　我国上世纪70年代末的农村改革，通过实行农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权分离”，极大地调动了农民的积极性，极大地解放和发展了农 村生产力。随着农村人口大量转移，一些地区在土地流转过程中，土地承包经营权又发生分离，演变成承包权与经营权两部分，从而形成了所谓的所有权、承包权和 经营权“三权分置”的状态。下一步深化农村土地制度改革，必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循。

　　一是落实集体所有权。农村土地实行集体所有制，保障了农民平等地拥有最主要的农业生产资料，这一制度是农村基本经营制度的 “魂”，是中国特色社会主义的重要制度特征。推进农村土地制度改革，不能把农村土地集体所有制改垮了。落实集体所有权，就是要积极探索农村土地集体所有制 的实现方式，建立健全适应社会主义市场经济要求、符合初级阶段实际的农村集体土地产权制度。

　　二是稳定农户承包权。家庭承包制下农户获得的土地权利，是由承包权和经营权组成的。在土地流转过程中，土地承包经营权是可以分离 的。只有作为集体组织成员的农民家庭才拥有土地承包权，这是农村基本经营制度的内在要求。稳定农户土地承包权，就是确保在承包期内，任何组织或个人都不得 强迫农民放弃承包的土地，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。

　　三是放活土地经营权。在家庭承包制下，土地流转的客体是土地经营权。在理论和政策上明确这一点具有重大意义。改革以来，我们一直 强调正确处理土地承包制的稳定和土地流转的关系。稳定，就是要稳定农户土地承包权；流转，就是要放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承 包权和经营权分离，放活土地经营权，这样，就可以避免在认识上和实践中，一讲稳定似乎就不允许经营权流动，而一讲流转和集中，似乎就只有集体重新收回农民 土地承包权这样两种倾向。以“三权分置”作为基本遵循，以现有土地承包关系的长久不变和农民家庭土地承包权的稳定，来应对土地经营权的流转和集中，以不变 应万变，这样，有利于使土地承包者和实际经营者都能建立起稳定的预期，将使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。放活土地经营权，必须进一步明确集体 土地所有权、土地承包权、经营权在土地流转中的相互权利关系和实现形式，加快发展多种形式的土地经营权流转市场，健全土地承包经营流转纠纷调解仲裁体系。

　　二、以农户家庭经营为基础，积极培育新型农业经营主体

　　从世界各国农业发展的实践看，家庭经营是最普遍的农业经营形式。农业生产的基本特点是空间分散，且必须对自然环境的微小变化做出及时反应，这使 得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益是高度一致的，不需要进行精确的劳动计量和监督。较之其他经营方式，家庭经营在农业中具有更好的适 应性，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。在我国农业现代化过程中，家庭经营蕴藏着巨大的潜力，具有广阔 的发展前景，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。农业规模经营的实质不是对家庭 经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现农业生产环节的专业化、社会化。因此，发展农业适度规模经营，必须坚持家庭经营的基础性地 位，不应把规模经营与家庭经营隔离开来，更不能把家庭经营与农业现代化对立起来。同时，要处理好发展家庭经营与集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方 式的关系，大力培育新型农业经营主体，促进农业多种经营方式共同发展，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型 现代农业经营体系。

　　一是创新家庭经营发展方式。强调农业家庭经营的基础性地位，绝不是固化和迷恋目前分散、超小规模的土地经营方式，必须按照党的十 八大和十八届三中全会精神，创新家庭经营发展方式，积极引导土地向专业大户、家庭农场流转，大力提高家庭经营集约化、规模化水平。要重点发展以家庭成员为 主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。建立健全扶持家庭农场发展的政策措施，将新 增农业补贴向家庭农场倾斜。更好地为粮食生产规模经营主体提供支持和服务。引导农民自愿开展“互换并地”，解决承包地细碎化问题，方便耕作，实现承包地的 相对集中经营。

　　二是积极探索新的农业经营方式。我国少数村庄仍保留土地集体经营方式，要不断探索和丰富集体经营的实现形式。引导农民以承包地入 股组建土地股份合作组织。允许农民以承包土地的经营权入股，通过多种形式发展农业产业化经营。近些年来，工商企业租赁农村土地从事农业生产经营的现象越来 越多。工商企业租赁土地经营，从积极的方面看，可以发挥资金、技术和管理等方面的优势，向农业输入现代生产要素和经营模式。但我国农村人多地少，如果不加 限制地让工商企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。为了避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼 并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需 要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资 本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生产能力。要鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业。鼓 励和支持它们进入农产品加工流通和社会化服务流域，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，带动农民发展规模经营。要探索建立土地流转风险保障金制 度，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而损害的农民利益。