对耕地保护面临问题根源的思考

　　保护土地特别是保护耕地，事关国家长治久安、民族生存；促进农民富裕，事关执政之基、民族复兴。随着改革持续深入，影响耕地保护特别是基本农田保护和农民致富的问题不断显现。

　　党中央将保证粮食安全和促进农民尽快致富作为全党的政治任务和国家战略进行统筹部署，提出了要求和目标，制定了措施，明确了任务。这就需要我们实事求是、开拓创新，持续推进最严格耕地保护制度的落实。

　　当前耕地保护难，难在机制不顺

　　农民只靠种粮难致富，成为耕地“非粮化”重要因素。粮食生产和农民增收来源于耕地，尤其是基本农田，而现行的法律和政策存在一些相互制约之处，对粮食生产和农民致富带来影响。一方面，只有保证一定数量和质量的基本农田，才能确保满足对粮食的基本需求，为此，法律对基本农田保护有最严格的规定。另一方面，农民可以使用的资源只有劳动力和承包地，要想致富，直接可行的是在承包的土地上做文章。由于种粮食效益远远低于非粮经济作物，农民往往通过在承包地上大量种植非粮作物或发展养殖业致富。若对这种做法放任不管，粮食安全没有保障，若依法限制，将直接影响农民致富。

　　随意调整规划破坏耕保格局的情形大量存在。经济社会发展用地和法定耕地保有量都是刚性需求。一方面，经济社会发展，特别是新型工业化、新型城镇化，必然会占用一定数量的耕地甚至基本农田；另一方面，为保证有一定数量的耕地，确保耕地质量，法律规定了基本农田80%的最低划定比例，要求严格实行占补平衡等制度，并制定了配套政策。但是，城镇建设规划调整权限最低放到县市人民政府，“按需”调规就成为地方占用耕地的“手段”——除国家重点建设占用基本农田经国务院批准外，地方建设和农民建房占用基本农田，无一例外都是通过调规来规避审批。这就带来了一个结果：“应该是基本农田的基本都不是基本农田”的现象十分普遍。如此“发展”下去，占用耕地愈来愈多，基本农田质量愈来愈低，甚至“上山下海”，粮食生产必将受影响。

　　部门法重叠管理导致耕保效果“打折”。在我国现行法律体系中，很多专门法律都涉及土地管理，如《森林法》、《草原法》、《水土保持法》分别对林地、草场、湿地等保护利用做出了规定。从单一法律来看，这些法律的执行与土地管理及利用没有任何冲突，但是将其与《土地管理法》一并执行，矛盾就显现出来。最为突出的是，在国土面积不变的情况，各专门法律确定的保护面积之和将大大超过国土面积，重叠部分很多是耕地甚至基本农田。另外，在现行体制机制下，为了满足考核、建设需要，很多地方采取有利于自己的选择性执法，造成执法者各自为政，影响大局和全局，很多合法的数据虚假，影响决策。落到耕地上，保有量大打折扣。

　　城镇化加快和耕地撂荒使保护耕地形势更加严峻。加快推进城镇化是党和国家的重要战略。一般来说，随着城镇化的推进，城镇化建设占用土地包括占用耕地会越来越多，农民建房占用土地包括占用耕地会越来越少，呈“一增一减”态势。而实际情况是，在城镇化过程中，建设用地占用耕地和农民宅基地建设占用耕地呈双增长态势，农民不愿也不敢放弃在农村的根基。更为严重的是，由于粮价低且粮食供给相对充裕，进城农民暂时实现了居住市民化，既没有种粮积极性，又不愿意放弃承包地，使得撂荒现象日益突出。

　　耕保补助政策与农民实际需要难对应，耕地保护效果较差。国家直接出台奖励和激励政策，调动农民种粮积极性和保护耕地的自觉性，这方面，中央财政投入不仅补助数额大，而且名目很多。然而，由于地域差异、需求差异、现状差异等，中央政策在各地执行的效果并不理想：一是按照承包土地面积补助，并未调动种粮的积极性，“伤口在头上，膏药贴到脚上”；二是直补到户，虽能确保资金落到农民手里，但对于种粮农民，现有补助是杯水车薪，不种粮者却看不起这点补助，白白浪费；三是补助分散，与农民的需求不匹配。如此补贴，涉农补助资金量很大，耕地保护却现状依旧。

　　出路在完善顶层设计、健全制度体系

　　不难看出，这些问题的根源是顶层制度设计不尽合理。要真正实现耕地保护目标，保障粮食安全，根本的出路在改革。党的十八大和十八届三中全会对改革进行了全面设计和部署，我们应该抓住机遇，扎实推进涉地法律和制度改革，构建起有效和可操作的耕地保护制度体系。

　　首先，落实责任，“政治家”担纲。党的领导干部尤其是党的主要负责人必须成为“政治家”，否则，中央的决策部署、国家的统一号令将因“割据”、“特殊”而落空。耕地保护的责任必须落到党委及其主要负责人头上。各级党委特别是县级以上党委及其主要负责人，要在思想认识上真正做到既完全明白现状和目标，又勇于负责和务求实际，从根本上解决重发展轻保护、重眼前轻长远、重本地轻全局的错误思想。做到这一点需要各级党的负责人要有战略眼光和全局思维，这既是中央的要求，也是作为一个“政治家”的必备素质。

　　其次，抓紧修法，确立“母法”地位。依法治国是方略，是保障，是根本。法必须可行、有效、权威、一体。在土地管理方面，以修改《土地管理法》为核心，同步修改涉地法律，即其他涉地专门法律以《土地管理法》为本，彻底修改与《土地管理法》不一致的地方，确保《土地管理法》成为土地管理的“母法”，其他涉地法律为“子法”。将国土按照法律确定的用途，明确管理部门和具体职责，土地行政主管部门负责功能调整、使用审批、监管考核，对同级人民政府和上级国土资源部门负责。

　　第三，权责一致，省级政府为“重心”。充分发挥省级人民政府的积极性，使其权责统一。对于耕地保护特别是基本农田保护，不再按照比例划定，而由中央政府按省下达保护总面积，由省级政府落实到市县。中央下放审批权和指标使用权，省级政府收回规划调整权，使得规划调整审批和建设用地审批相匹配，扩大省级政府用地审批权，落实省级政府保护耕地的责任。中央只负责考核，并依据考核结果兑现奖惩。同时，中央政府要不断完善行政手段和经济手段调控用地及保护耕地所需的政策。