建立目标导向农业发展与变革的系统性检视架构

最近在农委会建置的 “农业科技决策资讯平台”网站上看到由农业前辈郭鸿裕组长107.11.30发表的“农地资源永续利用之战略性规划”文章。本人是被文章标题吸引；也因为长期关注我国农业发展的相关议题，略略了解我国农业遇到的一些长期问题与瓶颈，因此想看看内容有何建议。

农业是立国的基础，虽然工商业发达的国家其农业产值一般均大幅不及工商业活动产值，但若一个国家没有各种农产品的稳定供给，一切都仰赖他国的供应，其立国的根基会建立在一个不稳定的基础上。因此提供农业产品的稳定自给供应数量、维持良好运作发展环境是各强国都会重视的议题。

土地是农业之母，但在快速发展的工商业国家都会发生工商业活动对于土地资源的不当或过度运用，并且会与农业活动互抢土地资源的问题。因此我国于民国105年颁布了国土计划法，期盼在此法的规范下，对于“有限”的国土资源进行有效的分配、管理、开发及利用。郭组长从未来全球预期会发生粮食供应不足的隐忧及举例先进国家对农业土地永续经营运用的发展，藉该文呼吁政府在国土计划规划上须重视农地资源的运用规划，并从农地保护政策、农地运用效能、农业缺工问题及新农民培育构想等多角度发出提醒与呼吁。

对于郭组长这种多面向的问题思考方式，再度启发作者心中多年来的一个困惑；就是我国每年编列有上千亿的政府预算、经费投入于农业环境改善、农业科技研发、农民生产补贴、农民生活照护及农业政策推动等各层面，其效果及效益到底有那些？对于我国农业永续发展到底产生那些价值与贡献？每年预算编列与分配的重点与标准如何订定？、…等等一堆好奇的问题。

若不定期的看一些政府的农业发展方案资料或工作成果资料；例如农委会在民国105年12月提出的新农业创新推动方案(暂不与民国95年所提出新农业运动施政重点进行比较)以及民国105年4月所提出的520交接作业简报内容。不论是新农业创新推动方案中所提的三大推动主轴及十大重点推动政策，或520交接作业中所列举的27项近年完成之重大政策成果与后续建议规划推动的21项重大政策。对于许多人而言应该都同意这些工作确实都很重要，但到底重要在那里？对于我国农业前景发展有何助益？…等议题往往是雾里看花说不出所以然来。而这些改变对我国农业发展将会造成何种正负影响？想必不只一般大众无法说的清楚，可能连农业主管机关的各权责单位一时间也无法对这个问题有系统的阐述说明。

• 因此花了一点时间，运用资讯规划与工程设计的概念及技能，提出一个可系统性建构的检视架构。透过此架构，管理决策者、领域学者专家以至各阶层实务参与者，可在此架构下建立一个整体性与共通性的认知基础，并在此基础上让各种讨论、计划拟订、工作执行有一完整性、方向性的思辩，聚焦于重点且能兼顾其他相关议题、资源、组织等构面的协调与整合。兹说明如下，提供业界先进参考。

图：农业发展与变革管理系统性检视架构图

如上图所示，本管理架构图共分成八个阶层(可调整变更)，分别是愿景、政策、环境、技术及生产管理、资源、运销/通路、废弃物、组织。从农业发展与变革的管理角度思考，本架构图各阶层所代表的意义及应包含的讯息与基础资料需求依次说明于下：

一、 愿景：
拟订农业发展愿景是中央农政单位的职责。个人对我国农业愿景形成及拟订的程序并不了解，认知上每 3~5年或有新的主委上任后，农委会就会提出一套未来 3~5年的农业发展愿景。这些新、旧愿景间有无关联性或延续性？愿景推动数年后的目标达成度为何？…等问题政府内部是否有一客观的检讨、衡量机制或许是一个值得探讨的议题。
提出农业愿景是凝聚农业发展与变革方针、推展农业施政目标的良好工具，因此有系统的拟订与检讨愿景内容将会影响我国农业是否能有效率、不偏移的朝既定、正确方向持续精进发展。
本阶层建议我国农业愿景拟订可划分成两个层次思考拟订。最上层的整体愿景是一个盱衡国际农业发展走向并考量我国整体农业发展需求所提出的一个具有理想性、具有想像性、需要长时间(如 20~30年)酝酿铺陈的抽象性概念；例如：“建构一个可以永续经营的优质农业生产与农民生活环境”。以此愿景为例，它包含了永续、优质、生产及生活等需长期持续努力的重要关键元素。
之后，再依农业的不同子产业别或领域别分别拟订可于中、短期(如3、5、10年)实践的次愿景。次愿景的内容应更具象化并可随后续政策执行推动的状况进行微调；例如：“建立我国自给自足无污染的养猪产业”
建构这种具层次性又全面性的愿景后，未来主政者定期进行农业政策、施政重点检讨时，就可以有一个全面、客观的检讨基础，不会因人事更迭而产生巨大变动或新旧政策未能有效衔接的隐忧。

二、 政策：
本阶层除建议应将政策区隔成短、中、长期分别拟订外，亦将政策种类分成前瞻发展与问题解决两类进行检视。
问题解决型的政策须依据本架构下方各层次所发现或面临的大小问题经搜集汇整，并经过适当的检讨程序后拟订。而拟订出的政策需区分为短、中、长期并依子产业、子领域别依序条列，之后再依每年的政府经费、可用资源及施政重点等订出执行优先级并进行资源分配。由此一程序所取得的大小政策，须回馈给愿景层进行比对，并与愿景层接轨融合。
前瞻发展型的政策内容应该是由愿景层提供方向后，经检讨政策层以下各层的产业或领域现况，经过适当的检讨程序后拟订之。拟订出的政策一样须区分为短、中、长期并依子产业、子领域别条列，之后再依每年的政府经费、可用资源及施政重点订出推动优先级并进行资源分配。
当政策与执行目标确立后，进一步的执行计划就可从本层以下的各阶层，找出与该政策计划有关的产业、技术、资源、通路、废弃物处理、组织等关联性因子，进一步拟订推动细节与工作/责任分配等具体内容。
同样的，完成这种有层次且全面性的政策盘点与建构后，相信未来进行定期进行农业政策、施政重点检讨时，就可有一个全面、客观的检讨基础，当人事更迭时，新主管不必伤脑筋构思新的点子或随个人主观意识而产生巨大变动或新旧政策未能有效衔接的隐忧；而这个长期稳定的政策内容与执行方向将能累积可观的执行成果，有效达成各领域农业发展或变革的愿景。

三、 环境：
本架构自本阶层以下的各阶层，其主要内容是对于现况资料的收集与建档；再透过对现况优缺点、问题与需求的盘点后，统一汇集到政策阶层进行整体评估，做为政策及对策研订的依据。
本“环境”阶层所指的检视范围，是各种广义农业活动(或由农委会管理权责内)的生产、生活及维护的环境。基本上需搜集、整合的基础资料会随不同的领域项目而有差异。例如在大宗作物方面，需收集如大宗作物种类、种植面积(包含区位)、生产方式(若有不同需配合区位、农户等加以区分)、农户数、参与人数(如临时工)、…；在养猪产业方面，需搜集如猪只种类、养殖面积/头数(含区位)、养殖方式、养殖户数、参与人数、…；在稀有物种保育方面，需搜集如稀有物种种类、物种分布区域、物种数量、分布区域环境、现有保育措施、…等。其内容应由领域专家与主管机关研订之。
至于对于农民生活环境(以农户为主)的资料搜集则需包含如各农户居家人数、农舍面积(含区位)、农舍型式、各分类的生活方式、…。另外六级化产业所谈的农产加工、直销、休憩等面向的环境基础资料搜集建档亦可纳在此阶层办理。
除了该等相关基础资料外，针对各领域环境的进步现象、落后现象、欠缺点、待解决问题、…等亦需在此加以分类搜集、记录。
建立此等资料的目的，主要是要了解并(尽量)精确、即时掌握各农业产业/领域各项环境的现况，并盘点出农业环境中的问题与需求，提供政策及愿景全面性地检讨使用。当政策及推动计划定案后则可依此阶层的环境建档资料快速确实掌握政策推动时的实施重点或参与对象等专案管理面向。
此等基础资料相信我国已有相当完整与丰富的内容，只需对不足处补强，并建立完整方便的索引及调阅机制。

四、 技术及生产管理
本阶层所谈的技术与生产管理，需区分为现场使用及研究发展两种类型分别处理建档。
对于现场使用的技术与管理，需与上一阶环境层的项目产生对应；亦即此处所谈的技术与生产管理是生产活动现场所使用的内容(包含诸如病虫害防治方法等)。基本上应依生产/操作农户个别性分类搜集记录后再予汇总。
对于尚在研究发展的技术与管理类，可以技术及管理为主体进行分类，搜集国内学研单位与农民(/农企)现行自主研究、委托研究及国外先进技术、管理、运用但国内尚未引进的相关资料等。
对于现场使用技术与管理基础资料的搜集建档，一方面能了解各领域农业现场使用技术与管理方式的活动内容并进行分类、分析外，透过汇整的分类、分析结果，将可评估各种技术与管理方式的现场实施程度、实施成效、优缺点等，以发现农户使用技术与管理的提升、改善及辅导需求、…等有用资讯做为后续施政及决策参考。
对于研究发展类的基础资料搜集，除可逐年分析并掌握我国研究发展的重点、成果与研究资源分配等分析外，亦能配合农业活动的现场需求及农业发展的未来需求更有效的引导研究成果的应用实施、研究内容的深入需求及研究方向调整、新增等检视事项的客观评断。

五、 资源
本阶层所谈的资源应包含广义支持农业生产或促进农业发展的各种需求，如：农民、土(农)地、水、肥料、饲料、农药、经费、基础设施、各种农业相关法令与行政命令、…等。本阶层所搜集并定期检视的项目，随资源种类的不同其内容会有很大差异，举例说明如下：

• 农民：此处的农民资料大部分应可从环境阶层中汇集得到，但从资源的角度检视，则需收集了解农民在不同农业领域中的人数、年龄、分布地区、技能、平均农作收入、…等资讯，并且透过此资料整理盘点，初步列出我国在此资源下现存的问题与需要等，以利后续检讨农民资源需求/缺口及新农民培育、技能培训等施政做为时有即时客观的资料为依据做出精准的决策。
• 水：水资源可概分为地上水与地下水。需搜集检视的基础资料以地上水而言，需包含各农业区地上水水源、各供水源每年推估量、现行水路相关资料、各水路供水区域需求量(推估)、…等。以地下水而言，需包含如各农业区域蕴含量/年回补量推估、各农区现行地下水使用状况及使用量推估、…等。配合此等资料盘点，亦一并搜集、统一列管现行地上水、地下水使用上的问题，如供水水源及供水水路受污染问题、供水水路输水效率问题、地下水超抽问题、…等。
• 饲料：从资源管理角度看，需建档检视的资料包括饲料种类、各子领域各种饲料年需求量、各饲料来源/生产/供应厂商、饲料自主供给能力、饲料生产/供给产业链与流通方式、…等。近日讨论正夯的厨余亦可视为饲料的一种进行建档。于盘点此类资料的同时，亦须一并搜集、统一列管此资源下的各种问题(例如目前新闻热门报导的厨余做为饲料供应、处理及使用方式等)与改善需求，以做为后续政策研拟与施政推动的基础资料。
• 经费(政府预算)、…，以此类推。

本阶层的许多资料应需要与其他机关合作共建或与农业以外的领域专家共同检讨处理；例如农地资料、水源及水路资料、…等。有限资源的检讨、分配、管理与开发是农产业永续(/良性)发展的基础，因此建设良好的检视与管理机制是必须优先重视的项目。

六、 运销/通路
本阶层所需搜集建档的运销/通路资料，指的是各种农产品(可包含初级农产加工品)各种运销/通路的管道与作法，资料细度若能掌握到每个通路的供货来源与数量就再理想不过了。
建立此等资料一方面是要能确保农产品运销到终端市场的稳定与畅通性，一方面也是要找出目前运销制度或作法中的弱点或问题加以改善。例如，农产品在不同通路中的损耗率及品质确保议题、如何建立稳定的外销管道并克服外销品所要求的品质与检验标准问题、当发生产销失衡问题时，是否可从各种通路中找出应对作法以减缓冲击、…等。
我国几乎每年都会发生产销失衡造成农产品产地及终端市场价格暴起暴落的问题让农政单位疲于奔命。发生这个问题的源头固然是生产面所产生的，但运销面的许多转折点与作法可以容纳多少的数量上的变动并提升农民收益是一个需要持续检视处理的议题。

七、 废弃物
农业废弃物的种类繁多，举凡会造成环境污染、环境安全伤害影响永续经营的废弃物，不论多寡都应纳入资料建档与检视，例如猪粪尿养殖废水、养殖渔场废水、农药容器、稻秆与稻壳、…等。
搜集资料内容建议应有各废弃物来源、(各农户推估)数量、各农户/农业生产单位现行搜集与处理方式、…等。再将所盘点出的优缺点现、及待解决问题及解决方案建议等，汇入政策层进行整体检讨纳管。

八、 组织
归属于农业的机关、组织林林总总应不下数千，举凡农委会(及下属各机关)、各级农会、水利会(农村及农田水利署)、果菜公司、各种生产合作社、各式产业公会/协会/理事会、各学研学校/机构、各种专营或以农产品产销服务为主的农企业、…。其中有政府机关、公营事业单位、法人机构、私营机关/企业，以及与农业事务会产生紧密关联的其他政府部门(如环保署/环境部、卫福部食药署、各地方政府农业局)等。
从农政主管机关的角度看，这些组织许多并不隶属农委会的管辖之下，但为了农业发展与政务推动需要，仍然需要靠这些组织与机构的分工合作共同努力。因此了解这些组织的定位、架构机制、联系管道并促进各组织发挥良好功能，也是主政机关需要关心的项目。

当建立此一基础资料后，将可持续检视各组织的优缺点及联系管道是否顺畅，若有需检讨改进之处亦可快速抓到重点想法改善，不致采取大笔一挥的方式处理产生民怨。
以上即简要说明农政主管机关建置此系统性检视架构的基本理念与构想。接着再举例说明建立本架构对农业施政影响及其运用的方法。

•  以厨余养猪为例：
  以厨余养猪在今日大陆非洲猪瘟传播感染的阴影下显得异常敏感，因此许多农业人士及以一般饲料的养猪户大力呼吁政府应禁止厨余养猪。因而影响相对少数养猪户的生产管理方式与权益，另外也衍生现有厨余(视为废弃物)何去何从的问题。
  若本架构已先建立，吾人应已在环境阶层发现以厨余养猪户未落实厨余应符合蒸煮标准的问题并快速掌握养猪户的分布区域等资讯，并从饲料阶层掌握其供应管道与方式并了解缺失所在(若事先未建立此等资料，则可在此架构下补充建立)。
  当吾人事先掌握此问题，在本架构下应该已纳入政策列管，或许此政策已推动执行使此问题能有效掌握与反应不致造成太风波，亦或许因应此一突发事件而列入紧急优先处理事项。因此不致发生吾人只能在可不可以用厨余养猪的是非题中做选择，或一旦决定不准以厨余养猪后能运用架构中环境、饲料、技术与管理、资源、组织等阶层的资讯快速拟出具体辅导方案协助养猪户转型。
•  以提高我国粮食自给率至40%目标为例：
  此政策目标应是考量国家安全与未来世界粮食短缺预测由农政主管机关所拟订的前瞻发展型政策。
  透过此架构当可从环境层找出应具体提升生产量的农作物及所需数量，之后再从该层检视可以提高生产量或以转作调整生产内容品项与生产区域等相关资讯，进而藉环境、技术与管理、资源、组织等基础资料的基础，拟出辅导措施、辅导对象等具体可行的计划。
  若需以增加生产面积因应，则可从资源层找出可能推行的农区及农业用地，检视其他所需资源、技术与管理需求的供应来源，进而拟订具体可行的整体(或分阶段)推动计划。
•  以降低农业水资源利用至七成以下为例：
  此目标应该是政府因应水资源不足而从外部产生的农业变革政策。
  降低农业用水不是齐头式的降低，会因应各地区用水的需求而有不同的分配需要。透过本架构资源层资讯当可了解现行的农业地上用水的分布状况，之后再配合各地区的用水需求检讨农业用水需释出的量；同时利用环境、资源层资讯检讨各地区可配合的减量作法，例如改良作物栽种方式、辅导转作、改善水路输水效率、重新开发水源或使用地下水等可行作法。当有系统的检讨完各种措施并与其他部门协调好减量目标后即拟订具体计划运用组织力量逐步推动。
  目前当然有简单且即刻有效的作法，例如降低水稻的施作面积及灌溉用水，但这种是以牺牲农民权益(或以没有生产效益的补贴措施来弥补农民农作收入减损)及农业长期发展远景的短期措施，不应成为常态。

建立此等检视架构除了有上述政策检讨与计划拟订的好处外，重要的是农政主管机关能全面性的掌握长期稳定的农业发展与变革施政内容。各种农业问题或发展需求不论大小，不会因为人事、组织变动而有被忽略与无法衔接的隐忧。更甚者它可让各类施政需求及问题由指定权责单位列管并配合每年的施政重点检讨推动，如此当可促进施政成果能有效彰显，降低各阶层主事者因各种未掌握突发事件的处理而疲于奔命，影响工作效能与打击人员士气。

当然建立此系统性检视架构的理想，用想的并不困难。即便上述各阶层所需的基础资料，政府多年来已多有搜集建档并开发资讯系统协助运用，但要进一步综整、建立此架构机制相信仍会有相当门槛及困难需要克服，也有许多人力、工作要展开投入。但若建立此架构的理想目标可以实现，其所带来的后续效果当会非常可观，因此是否应考量发展此架构机制，或许也可从战略性的角度进行思考。
以上观点提供业界先进参考。